– Par Aurélien JEAN, membre du CRSI
* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution
« Faire entrer l’Angleterre, ce serait pour les Six donner d’avance leur consentement à tous les artifices, délais et faux-semblants, qui tendraient à dissimuler la destruction d’un édifice qui a été bâti au prix de tant de peine et au milieu de tant d’espoir ». Ces mots sont ceux de Charles de Gaulle, alors Président de la République, en 1967 – c’est-à-dire lors de son second refus de voir le Royaume-Uni intégrer ce qui était encore la Communauté Economique Européenne (CEE). Si Londres parviendra finalement à rentrer dans la CEE (devenue UE en 1992), ce ne sera en réalité que le début d’un douloureux mariage de raison – économique avant tout – qui prendra fin dans le fracas et les turbulences du Brexit au début des années 2020. A ce titre, il est assez frappant de constater que les prophéties sombres du Général ne se sont pas produites et n’ont pas empêché la Communauté de devenir Union, dans un agrandissement de compétences notable. Pour autant, la citation en elle-même ne saurait se voir complètement infondée, particulièrement au regard des discussions tendues voire sans fin qui entourent la potentielle adhésion des Etats candidats à l’UE.
L’histoire récente de l’Europe est celle d’une entité qui a tout fait pour mettre en œuvre le caractère autoréalisateur d’un continent « sans cesse plus étroit », ainsi que le mentionne l’acte constitutif du Conseil de l’Europe en 1949. Plus étroit, et plus large aussi. Des six membres fondateurs de la CECA devenue CEE après le Traité de Rome de 1957, l’UE a atteint les 28 (puis 27 membres) à la suite des multiples élargissements au Nord, au Sud et à l’Est du continent. Sans rentrer dans les détails, ces différents élargissements sont les suivants :
- Le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark en 1973 ;
- La Grèce en 1981 ;
- L’Espagne et le Portugal en 1986 ;
- L’Autriche, la Suède et la Finlande en 1995 ;
- La Pologne, l’Estonie, la Lituanie, la Lettonie, Malte, Chypre, la Slovaquie, la Slovénie, la République Tchèque et la Hongrie en 2004 – le plus grand élargissement de l’UE à ce jour ;
- La Roumanie et la Bulgarie en 2007 :
- La Croatie en 2013.
A l’inverse, par la suite, le Brexit a eu raison de la très relative europhilie britannique.
Les grands élargissements des années 2000 pourraient faire croire qu’il est rapide voire aisé de rejoindre l’UE. Ce serait oublier la force violente des réformes qui ont transformé les anciennes républiques populaires en économies de marché, respectueuses des Droits de l’Homme et aptes à « digérer » l’acquis communautaire. Ainsi, il reste des Etats qui sont dans l’antichambre de l’intégration depuis plusieurs années sinon décennies. A ce titre, certains ont raisonnablement de bonnes chances de voir bientôt le bout du tunnel (Albanie, Monténégro) tandis que d’autres semblent déjà avoir tiré un trait sur tout espoir européen, comme la Turquie. Dans ce dernier cas, il est vrai que des considérations très politiques, à tendance culturelle, ont fortement influé.
Ce faisant, il sera fait mention dans cette note des processus et dynamiques afférentes à l’introduction d’un nouvel Etat-membre (EM) dans l’Union (I) ainsi que des enjeux qu’implique un élargissement, non seulement en amont mais aussi et surtout une fois celui-ci réalisé (II). Enfin, il sera porté un regard pour la perspective de nouveaux élargissements, alors que les années 2030 semblent promises, au mois dans les discours, à l’entrée d’un ou plusieurs nouveaux EM (III).
I – Le processus pour entrer dans l’UE
A – Les critères
Au fil des années, plusieurs critères ont émergé pour définir ce qu’un candidat devrait être ou faire afin de rejoindre la CEE puis l’UE – lesdits critères se devant d’exister afin de compléter un article 49 du Traité sur l’Union européenne (TUE) pour le moins laconique. La première des conditions, tout évidente soit-elle, est d’être un Etat. Derrière cette lapalissade figure l’idée que des organisations internationales comme l’ONU, l’OCDE ou le Conseil de l’Europe (CoE) ne pourraient pas adhérer à l’UE, quand bien même leur nature géographiquement centrée sur l’Europe existerait. A l’inverse, pour le CoE, les discussions sont en cours depuis des années afin que l‘Union intègre la CEDH (voir la note du CRSI). Si chaque organisation internationale a ses propres règles d’entrée et de sortie, cette plus grande souplesse du CoE s’explique d’une part en raison du caractère moins intégré de la structure (voir la note du CRSI) et d’autre part car les 27 EM de l’UE sont membres du CoE, alors que les 46 EM du CoE ne sont donc pas tous adhérents à l‘UE.
Le deuxième critère – implicite devenu explicite – réside dans la qualité d’Etat « européen » du candidat. Cette condition, mentionnée à l’article 49 TUE, a ainsi été invoquée en 1987 pour rejeter la candidature du Maroc jugée géographiquement très éloignée de l’espace européen tel que pensé par les traités. Notons que cet article précède le désormais-célèbre article 50, utilisé pour la première fois par le Royaume-Uni après le Brexit. Au passage, mentionnons que tout Etat ayant quitté l’Union et qui souhaiterait y entrer à nouveau devrait, logiquement, recommencer la procédure depuis le début. Pour autant, et pour revenir à l’article 49, la qualification d’Etat « européen » n’est pas si évidente que cela. Que prend-on en considération : la géographie au sens strict ? L’aire de civilisation culturelle ? La diffusion des valeurs ? Définir des limites politiques sur de la géographie ou, plus encore, sur des considérants sociaux et sociétaux n’est pas une chose aisée – et relève d’une part d’arbitraire et d’arbitrage selon les circonstances du moment.
Jusqu’à présent, l’Union n’a pas trop eu à se poser la question. Même en 2004 et 2007, il ne faisait aucun doute que les anciennes républiques populaires appartenaient bien à l’espace européen. Il en serait sans doute de même pour les pays des Balkans, la Moldavie et l’Ukraine aujourd’hui. Mais au-delà, quid des pays à cheval sur deux continents, comme la Turquie ? La partie européenne du pays est pour le moins minoritaire au regard de celle asiatique, a fortiori lorsque l’on considère certaines différences culturelles – et démocratiques – béantes. Et, alors, que dire de la Géorgie, bien davantage caucasienne qu’européenne ? Si la direction politique du pays ne laisse que peu de doutes sur ses chances d’accès à moyen terme à l’Union, son caractère européen aurait sans conteste été discuté au Conseil. Il est donc intéressant de constater que, pour réussir à s’élargir bien puis amplement que l’UE, le CoE a adopté une approche sensiblement plus lâche de « l’européanité ». En refusant toute définition stricte des frontières géographiques, l’institution de Strasbourg a permis à tous les Etats ci-avant mentionnés de rentrer en son sein – bien aidé il est vrai par l’objet des droits fondamentaux qui permet de retenir des critères davantage moraux que physiques.
Du reste, et en complément de tout ce qui précède, les Etats-membres ont tenu à formaliser un certain nombre d’exigences lors du sommet européen de Copenhague en 1993. Ces critères, qui portent le nom de la capitale danoise, sont la matérialisation la plus visible et sans doute la plus objective de la marche à suivre pour espérer rejoindre l’UE. Au départ, trois grands axes structuraient les attentes.
- Un critère politique, affirmant la nécessité d’institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, le respect des minorités et leur protection. En somme la reprise d’une bonne partie des valeurs mentionnées à l’article 2 du TUE ;
- Un critère économique, assurant à l’Etat candidat sa pleine capacité à fonctionner selon une économie de marché viable, capable de faire face et de s’adapter dans un système ouvert, concurrentiel, régi par des règles strictes en ce qui concerne les aides d’état et qui fonctionne dans une logique libérale assumée. Ce critère est, surtout à l’époque, évident après la chute du bloc de l’Est ;
- Un critère tendant à l’intégration de l’acquis de l’Union européenne, c’est-à-dire l’aptitude des autorités nationales à assumer les obligations découlant de l’adhésion, et notamment à souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et monétaire. Cela comprend la capacité à transposer en droit interne les règlements et directives ainsi que la bonne prise en compte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE.
Un quatrième critère a été ajouté en 2006, dans la foulée du grand élargissement de 2004, et renverse en quelque-sorte la perspective : la capacité d’intégration. En clair, c’est la capacité de l’Union et de ses EM à assimiler de nouveaux membres et à approfondir l’intégration malgré l’élargissement. Ce critère implique que l’adhésion du pays soit compatible avec le fonctionnement efficace des institutions et les procédures décisionnelles et ne remette pas en cause les politiques communes et leur financement. Cela a toute son importance alors que des pays plus « pauvres » se portent candidats et, particulièrement lors des élargissements conséquents, peuvent divertir des fonds autrefois fléchés ailleurs. En somme, il s’agit ici de s’assurer de la capacité des bénéficiaires « historiques » à devenir des contributeurs nets pour les nouveaux EM – ou, à tout le moins, à pouvoir se passer de certains subsides. A la différence des trois autres, ce critère ne dépend donc pas du pays candidat à l’adhésion mais des Etats déjà partie à l’UE.
Enfin, précisions que, depuis le Conseil européen de Madrid en 1995, les pays candidats doivent être en mesure d’appliquer les règles et les procédures européennes. Ils doivent également préparer leur intégration en adaptant leurs structures administratives et judiciaires, au-delà de la simple transposition. Les mécanismes européens supposent en effet une collaboration plus étroite entre les différents EM, la désignation de « points de contact » nationaux dans un grand nombre de politiques et donc une nécessité d’harmoniser certaines logiques administratives et de fonctionnement. Par la force des choses, l’organisation des administrations n’est pas la même dans une République ou une dictature, dans une économie socialisée ou dans une société de marché, etc. Que toutes les administrations nationales aient une sorte de « grammaire minimale commune » – une forme de référentiel de bonne coordination – est donc capital non seulement pour s’intégrer mais pour avancer par la suite.
B – Les étapes du processus
Avant de parler des étapes proprement dits, il importe de mentionner que les Etats candidats signent souvent bien avant leur demande officielle d’autres actes établissant des proto-relations avec la structure qu’ils aspirent à rejoindre. c’est ainsi que les accords d’association sont une étape obligatoire, en ce qu’ils instaurent une zone de libre-échange entre l’UE et le pays en question.
La première étape consiste « simplement » à se voir reconnaître le statut d’ « État candidat ». Le pays qui souhaite adhérer doit adresser une demande au Conseil de l’Union européenne, ce dernier accordant ou non ce statut après consultation de la Commission et approbation du Parlement européen (PE – cf. article 49 TUE). Par exemple, la candidature marocaine en 1987 s’était arrêtée à ce stade. Pour rappel, dans le cadre de cette procédure, le PE peut approuver ou rejeter le texte proposé mais sans pouvoir déposer d’amendement. C’est un « vote bloqué » en quelque sorte. En revanche, le Conseil ne peut passer outre l’avis du PE, ce qui l’oblige à présenter une copie suffisamment satisfaisante pour emporter l’adhésion des eurodéputés.
En cas de réponse positive, la deuxième grande étape consiste à mettre en place une stratégie de pré-adhésion. Celle-ci voit l’UE, via la Commission, accorder des aides financières pour mener les réformes institutionnelles et économiques nécessaires à l’entrée dans l’Union dans le pays concerné. En somme, l’UE l’aide à se mettre à jour des exigences requises pour rejoindre le « club ». Cette stratégie a pour objectif de familiariser le candidat avec les procédures et les politiques européennes en lui offrant la possibilité de participer à des programmes communautaires et en l’accompagnant/conseillant sur les réformes politiques, institutionnelles et économiques à implémenter en droit interne pour respecter les règles communes. On parle à cette étape de « clusters » thématiques (il en existe 35) qui permettent de jauger l’avancée concrète des transpositions de l’acquis. Ces clusters étant les étalons de mesure principaux utilisés lors des négociations d’adhésion qui arrivent plus tard. Il est donc important pour le pays candidat se familiariser avec les exigences des clusters et de s’y conformer le plus tôt possible. Le tout, dans l’espoir de rester dans l’antichambre de l’Europe le moins longtemps possible et prouver aux autres Etats son bon vouloir.
S’ouvrent ensuite les négociations d’adhésion proprement dites, sur décision du Conseil européen, elle-même prise sur la base d’un avis de la Commission. Les négociations visent à s’assurer que l’État candidat a repris/reprend dans sa législation l’acquis communautaire, c’est-à-dire l’ensemble de la législation européenne et de la jurisprudence de la CJUE. Ce sont les fameux clusters thématiques dont, en général, le commencement se fait par ceux relatifs aux droits fondamentaux, suivis des autres groupes conformément à la méthodologie et aux cadres de négociation. En théorie, la stratégie de pré-adhésion vise à fluidifier cette phase de négociations en ayant permis à l’Etat-candidat d’effectuer un certain nombre de réformes capitales. Les EM doivent, pour débuter cette phase, voter à la Commission un mandat de négociation ; c’est-à-dire une autorisation formelle pour débuter les pourparlers – comme ils le font pour un accord commercial. Pour que les Etats membres décident de l’ouverture des négociations à l’unanimité, ils doivent chacun se positionner sur le respect ou non des critères de Copenhague selon leur point de vue.
Une fois les négociations d’adhésion ouvertes, la Commission européenne mesure l’application des autres critères de Copenhague et contrôle leur respect. Chaque candidat élabore sa position sur les fameux 35 chapitres de l’acquis de l’Union européenne, comme base de négociation. Pour autant, le rythme des négociations dépend du degré d’avancement préalable de chaque pays candidat, de la complexité des questions à traiter et, sans doute surtout, de la volonté politique des Etats membres ainsi que de celle des pays candidats à mettre en place les réformes attendues. C’est la raison pour laquelle il est difficile d’estimer à l’avance la durée des négociations avec chaque pays. Par exemple, si d’aventure des pays comme l’Islande ou la Norvège se portaient candidats, les négociations seraient sans doute très courtes : ils appartiennent déjà au «bloc occidental », à l’OTAN et à l’Espace économique européen (EEE), ils ont un fort PIB/habitant et ne froissent globalement aucun des actuels EM. Pour des pays comme la Turquie ou l’Ukraine, les calculs et les arbitrages sont logiquement différents (pays plus peuplés donc plus « puissants » dans la balance, probables bénéficiaires nets, potentielles divergences culturelles, etc.).
À l’issue de la clôture (positive) des négociations d’adhésion, un traité d’adhésion formel est signé entre les États membres et l’État candidat qui devient alors État adhérent. La dernière étape consiste à faire ratifier par les parlements nationaux (voire régionaux) ce traité – qui dans certains EM doit passer par un referendum. Un seul État peut donc bloquer une adhésion attendu qu’une stricte unanimité est requise. Sur un autre sujet, on se souviendra que le Parlement wallon avait provoqué une mini-crise en 2016 au moment de l’accord de libre-échange UE-Canada (CETA). Un EM ne rejoint donc l’Union qu’une fois que tous les EM ont ratifié le traité, ce qui peut prendre un temps variable.
A noter que, depuis le 25 mars 2020, le Conseil a approuvé une nouvelle méthodologie pour le processus d’intégration, suite à une proposition de la Commission européenne formulée le mois précédent. Impulsée par la France, cette réforme introduit notamment un principe de réversibilité, ce qui signifie que des chapitres de négociations clos peuvent être rouverts si une régression dans les domaines concernés est constatée (exemple turc). Les 35 chapitres de négociation sont par ailleurs classés en six groupes thématiques, censés les rendre plus lisibles : droits fondamentaux ; marché intérieur ; compétitivité et croissance inclusive ; programme environnemental et connectivité durable ; ressources, agriculture et cohésion ; relations extérieures. Les Etats avec lesquels les discussions d’adhésion ont été ouvertes depuis, comme l’Ukraine et la Moldavie, se voient donc appliquer la procédure remaniée en 2020. Et bien que les négociations aient été lancées avec la Serbie et le Monténégro antérieurement à cette réforme, les deux pays ont accepté le principe de cette nouvelle méthodologie.
C – Qui est candidat ?
Neuf États ont actuellement le statut d’État candidat : l’Albanie, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Turquie, la Serbie, l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie et la Bosnie-Herzégovine. Certains le sont depuis plusieurs années voire décennies, comme la Turquie ou l’Albanie alors que d’autres se sont vu accorder le statut de candidat plus récemment, comme l’Ukraine ou la Moldavie (en 2022). Le Kosovo a quant à lui déposé sa candidature le 15 décembre 2022 et est considéré en tant que « candidat potentiel » par l’UE – ceci pouvant s’expliquer par son statut particulier, attendu qu’il n’est pas reconnu par l’ensemble des EM et que le sujet est toujours très inflammable avec la Serbie. Sur ces neuf pays candidats ou potentiels, les négociations d’adhésion ont été ouvertes pour sept d’entre-eux : l’Albanie, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine. Toutefois, cela ne signifie pas qu’ils en sont tous au même point, et encore moins qu’ils rejoindraient l’UE ensemble.
Actuellement, l’EM le plus avancé dans le processus d’élargissement est le Monténégro, suivi d’assez près par l’Albanie – d’après les évaluations annuelles rendues publiques en novembre 2025. Ainsi, le 16 décembre 2025, Podgorica a officiellement fermé cinq chapitres des négociations d’adhésion, à l’occasion de la 24e Conférence intergouvernementale (CIG) – un forum de discussion et de bilan des avancées tenu entre la Commission (sous mandat du Conseil) et les autorités du pays candidat. Dans le détail, cela correspond aux chapitres trois (droit d’établissement et libre prestation de services), quatre (libre circulation des capitaux), six (droit des sociétés), onze (agriculture et développement rural) et treize (pêche) ; portant à douze le nombre total de chapitres clos par le pays. Sur les six pays des Balkans occidentaux candidats à l’intégration, le Monténégro et l’Albanie restent donc les plus avancés, à tel point qu’à l’occasion de cette CIG, la Commissaire européenne à l’élargissement (Marta Kos, Slovénie) a évoqué la possibilité de voir un ou deux pays intégrer l’UE avant la fin de la décennie. Ce calendrier est logiquement défendu par les deux intéressés.
De manière générale, il est de bon ton pour les EM de soutenir l’élargissement, ne serait-ce que pour inciter les candidats à continuer les réformes et à rester dans le giron occidental. De même, et à l’exception de la minorité des six pays fondateurs, tous les autres sont passés par l’étape des négociation et de l’alignement sur le droit communautaire. Et tous ont bénéficié d’un accompagnement ainsi que de retombées positives liées à leur entrée. Il y aurait donc un paradoxe gênant à s’opposer publiquement et inconditionnellement à un élargissement – ce qui ne signifie pas que des points légitimes d’inquiétude subsistent et motivent une certaine prudence. A ce stade, seule la Hongrie, pour des raisons propres et de proximité avec la Russie, tient le raisonnement inverse. Des doutes pourraient néanmoins apparaitre avec la République Tchèque et la Slovaquie suite aux récentes élections dans ces pays.
Ainsi, en guise d’illustration du poids de l’unanimité sur cette matière, le Conseil n’a pas pu adopter le 16 décembre 2025 ses conclusions annuelles sur l’élargissement en raison de l’opposition de Budapest. Toutefois, la Présidence danoise a publié le texte sous la forme de conclusions de la Présidence soutenues par 26 États membres, soulignant : « La Hongrie nous empêche de parvenir à des conclusions et nos tentatives de trouver une solution ont été rejetées. Je le regrette profondément. Comme l’ont souligné plusieurs États membres, cela envoie un mauvais signal aux pays candidats. Nous souhaitons qu’ils choisissent l’UE et non la Russie ». A l’inverse, Budapest estime que « la politique d’élargissement est devenue totalement déséquilibrée […] Ce texte brosse un tableau négatif et injustifié des événements en Géorgie et dans les Balkans occidentaux. Concernant l’Ukraine, il repose sur une évaluation réaliste de la situation et des objectifs politiques irréalistes. De plus, il recèle les germes de décisions techniques relatives à l’élargissement prises en contournant la pratique établie et le droit de l’UE. Nous le rejetterons, nous nous y opposerons ». Tout cela pour dire que la vision des choses est moins une affaire de réalités objectives que de sentiments projetés sur une situation au regard des impératifs politiques nationaux – voire de la défiance ressentie par certains voisins des Etats candidats. Ainsi, avant d’intégrer l’OTAN, la Macédoine du Nord avait du ajouter ce qualificatif géographique à son nom officiel afin de calmer la Grèce – et lever son véto. Les considérants géopolitiques ne sont en outre jamais absents.
Du reste, et pour être juste, l’élargissement reste largement soutenu tant par les Etats-candidats que par bon nombre d’EM – et connait une dynamique notable depuis l’électrochoc de 2022. Ainsi que le souligne Neva Grasic, secrétaire d’État slovène aux Affaires européennes « Nous devons admettre qu’en 2025, plus de chapitres ont été ouverts et clos qu’au cours des 15 années précédentes ». Plus que tout autre critère, celui du nombre de chapitres ouverts mixe à la fois les progrès techniques et législatifs dans le pays candidats et la décantation politique au Conseil. Il est donc un indicateur très parlant de l’état réel des avancées pour chaque pays candidat. Concernant le Monténégro, « la création d’un groupe ad hoc pour la rédaction du traité d’adhésion » pourrait intervenir assez vite, y compris sans approbation hongroise (non nécessaire pour cette étape technique).
À l’inverse, certains pays patientent dans l’antichambre de l’adhésion depuis des décennies pour des raisons (au moins en partie) exogènes au manque d’unanimité du Conseil. Preuve que le fil de l’Histoire est tout sauf linéaire, les progrès enregistrés par la Turquie dans son chemin vers l’Europe sont au point mort depuis au moins une décennie. En effet, il est rappelé à chaque point d’étape qu’Ankara s’est très significativement éloignée des standards de l’UE en matière de gouvernance politique et de droits humains. La pratique du pouvoir exercé au plus haut niveau de l’Etat turc, ainsi que les diverses réformes constitutionnelles et les pressions accrues sur la société civile, sont en effet des repoussoirs pour des EM qui sans cela auraient pu être plus enclins à soutenir un élargissement vers l’Anatolie. D’un autre côté, le manque d’entrain manifeste de plusieurs Etats sur une potentielle adhésion turque a conduit à une stagnation des négociations qui n’a pas incité la Turquie à poursuivre vers l’Union et à effectuer les réformes demandées. Il est bon de rappeler que celles-ci ont un coût : institutionnel, politique et économique. Adopter des transformations à une si large échelle marque la société et doit être assortie de solides perspectives. Par exemple, il n’y a qu’à considérer l’introduction de l’euro en Bulgarie, très clivante même vingt ans après l’entrée du pays dans l’Union. Au passage, mentionnons aussi que le processus entamé par la Géorgie est lui aussi au pont mort, en raison des revirements pro-russes fort peu Droits-de-l’Homme-compatibles de la coalition au pouvoir à Tbilissi.
A noter enfin que certains Etats ont été candidats, et avaient tout pour être admis mais ont sciemment refusé par referendum de rentrer dans l’UE (voire même par plusieurs referendums). Ainsi en est-il de l’Islande, de la Norvège ou de la Suisse. C’est entre autres pour cette raison qu’il existe l’EEE (espace économique européen) et l’AELE (Association européenne de libre-échange – qui dispose même de sa propre Cour à Luxembourg (!) – mais n’inclut pas la Suisse).
II – Qu’implique un élargissement ? Quelles limites et perspectives ?
A – Une dynamique intégrative progressive et au succès économique jamais démenti
Ainsi qu’il ressort des paragraphes précédents, l’élargissement est une étape qui ne se décrète pas du jour au lendemain. Pour l’EM aspirant, il nécessite une puissance législative et administrative décisive, sur laquelle peut se briser l’espoir. Le droit communautaire est un droit exigeant, très précis, formaliste au possible et qui souvent ne tolère pas l’à-peu-près – égalité de traitement du marché commun faisant. Pour accompagner au mieux la transformation des standards nationaux à l’aune des canons de Bruxelles, l’UE – bonne fille – a mis en place des fonds de pré-adhésion, censés financer une partie des coûts et des projets qu’entrainent le passage des structures nationales à l’échelle continentale. Faire partie du Conseil de l’Europe, si c’est un quasi-passage obligé, est loin de suffire. Les valeurs et le respect de l’état de droit ne comptent que pour une mince partie du nombre de chapitres ; tout symboliques soient-ils. Se réformer, c’est donc prouver à ses futurs collègues que l’on sait gérer avec sérieux les fonds qu’ils nous confient, que l’on sait mener des réformes et que l’on sait piloter des projets structurants – en bref, que l’on a le savoir-faire pour réaliser ce que les EM font tous les jours quand ils ont à transposer règlements et directives en droit national.
En pratique, l’intégration sait être flexible. La bureaucratie procédurale de la Commission et les représentants des EM ne vivent pas en vase clôt Rue de la Loi. Déjà en 1981, l’entrée de la Grèce était moins motivée par ses performances économiques – dont les fragilités allaient notamment conduire à de multiples procédures d’infraction – que par le souci de l’éloigner durablement de toute tentation « rouge » par un arrimage solide au bloc occidental. Si Valéry Giscard d’Estaing avait beau jeu d’affirmer que l’on ne ferme pas la porte de l’Europe à Platon, la réalité est plus prosaïque et l’illustre philosophe n’y est pas pour grand-chose. Aussi, et par le jeu de l’unanimité, Athènes a obtenu l’entrée de Chypre en 2004, davantage par un « chantage » au veto sur les neuf autres candidats qu’autre chose – et ce en dépit du conflit gelé avec la Turquie, de l’opposition initiale des responsables européens, de la partition de l’île et des milliers de casques bleus qui y stationnent.
En regardant l’Europe d’aujourd’hui, la situation ukrainienne peut donner à voir une situation identique. Si Kiev se réforme à une vitesse impressionnante, réellement, le total est encore loin d’en faire un candidat naturel immédiat et crédible – au contraire d’autres Etats comme l’Albanie ou le Montenegro. Pour autant, peut-on ignorer le prix du sang et la tenue de la frontière orientale de l’Europe par ce pays ? Bruxelles sait très bien que l’Ukraine fait « le sale boulot » pour elle et que son chemin, après tant de sacrifices, ne peut mener que vers l’Union. Sur une tonalité moins dramatique, il n’est qu’à constater le nombre notable d’actuels EM qui n’ont toujours pas l’euro comme monnaie. A l’origine, seule la Suède et le Danemark (et le RU) avaient obtenu une dérogation (opt-out). La réalité est qu’une part non négligeable de nouveaux EM n’ont toujours pas adopté la monnaie unique – notamment pour des raisons davantage « patriotiques » que purement économiques. L’on peut penser ici à la Pologne ou la Hongrie. Il y a donc sur certains aspects ce que les traités disent et les accommodements raisonnables que l’on en fait entre diplomates. L’UE elle-même ne s’intègre pas autant que les traités le recommanderaient – à la CEDH par exemple (voir, pour les détails, la note du CRSI).
Sur la matière économique, il est indéniable que l’élargissement est avant tout bénéfique pour l’EM intégré. Chaque élargissement a renforcé notre Union, mais particulièrement le nouvel entrant qui se voit quasi-littéralement « arrosé » de fonds spéciaux, de fonds de cohésion, de la PAC et de possibilités de financer ses infrastructures qu’il n’aurait jamais pu obtenir sans. Même en prenant en compte les montants des fonds de pré-adhésion, l’écart reste frappant. Lorsque dix pays ont adhéré à l’UE en 2004, ils ont marqué la plus grande expansion jamais enregistrée par l’édifice communautaire. Au cours des vingt années suivantes, les nouveaux-plus-si-nouveaux ont vu leur niveau de vie doubler, leur chômage diminuer de près de moitié, l’espérance de vie de leur population passer de 75 à 79 ans en moyenne, la pauvreté et l’exclusion sociale reculer fortement et 6 millions d’emplois être créés. Qui dit mieux ? Pour les membres « anciens », et malgré les ressentis et préjugés sur – au hasard – le « plombier polonais », les échanges commerciaux ont plus que quintuplé depuis lors, tandis que 20 millions d’emplois ont également été créés en dépit des crises successives. Pour l’UE dans son ensemble, le marché unique a gagné 74 millions de nouveaux consommateurs à l’époque et l’économie de l’UE s’est développée de 27 % sur la période.
B – Une intégration qui porte en son sein certains arbitrages inconfortables
Les défis de l’élargissement ne se posent pas qu’au niveau de la déclinaison des politiques sectorielles en elles-mêmes. Elles peuvent s’envisager sous une perception bien plus macroscopique. Ainsi en est-il de la traditionnelle dualité entre « élargissement » et « approfondissement ». Selon les positions politiques, ces deux dynamiques sont soient irréconciliables pour de bon, soient représentent le yin et le yang de l’avenir communautaire. Une priorisation donnée à l’élargissement signifie la constitution d’un vaste ensemble continental, rassemblant beaucoup de parties prenantes, mais sur un socle commun assez faible, limité à quelques domaines bien précis. Ce faisant, il s’agit d’une approche très intergouvernementaliste, avec un Etat national fort, déléguant peu et gardant sous contrôle la prise de décision à l’échelle supranationale. Rien de surprenant donc à ce que le Royaume-Uni raffole de cette approche, et que le Conseil de l’Europe lui sied à merveille. Rien de surprenant non plus à ce que sa doctrine politique et géostratégique des équilibres en Europe ne se fonde pas réellement dans l’édifice bruxellois ; au point d’en sortir avec pertes et fracas.
La seconde approche conceptuelle privilégie la « qualité » sur la « quantité » : c’est l’approfondissement. En clair, il s’agit de créer une instance supranationale dotée des pouvoirs les plus larges possibles pour l’époque et la situation considérée afin de favoriser un rapprochement plus complet et plus puissant entre les différentes parties prenantes, nécessairement moins nombreuses. La France est, historiquement, partisane d’une telle dynamique – pourvu que ses intérêts s’y retrouvent un tant soit peu (défense par exemple). Aussi, si le Conseil de l’Europe s’est vite élargi, il ne s’est cantonné qu’aux droits fondamentaux. La CEE a du patienter plus de quinze ans entre 1957 et 1973 pour s’élargir, mais avait entre temps un sérieux bilan économique – que même l’entrée de Londres et Miss Maggy ne parviendront pas à enrayer. Au milieu de tout cela, on peut imaginer une situation optimale promouvant à la fois l’entrée d’un plus grand nombre d’EM et la constitution de nouveaux ensembles politiques thématiques communs. Mais, à l’image d’une courbe de Laffer en matière fiscale, n’existe-il pas un optimum, un stade où une fois un certain nombre de participants atteint, toute politique ambitieuse s’estompe ? L’élargissement de 2004, vecteur de telles craintes, semble avoir démontré le contraire mais d’un autre côté le fonctionnement haché et in fine peu ambitieux de toute autre organisation intergouvernementale ayant plus de 30 pays (CoE voire ONU) est un rappel à la réalité des relations internationales.
Au milieu de tous ces débats, chaque pays suit son approche selon ses intérêts et ses calculs coûts-bénéfices. Coûts et bénéfices loin de n’être qu’économiques ou monétaires. La stratégie, le sentiment de sécurité par le repoussement plus à l’est ou au sud d’une frontière ou simplement la bonne entente entre des peuples voisins sont aussi de puissants facteurs explicatifs de telle ou telle position favorable. Du reste, et une fois ceci dit, la variable budgétaire reste et demeure centrale. Pour les bénéficiaires nets du budget, la crainte est de perdre de précieux subsides au profit de nouveaux entrants modifiant la donne. En effet, les aspirants EM ont souvent des régions au PIB en dessous du fameux seuil de 75% de la moyenne européenne. Comme les calculs sont mis à jour en temps réel, des régions autrefois bénéficiaires peuvent se voir propulser au-dessus des 75% simplement car d’autres sont encore moins riches et font baisser la moyenne. En jargon européen, il s’agit d’un passage du statut de « région moins développée » à « région en transition ». Une sémantique sur laquelle est basée la majorité des fonds de cohésion.
Pour illustrer ceci, le très sérieux think tank Bruegel s’est penché sur l’impact que ces adhésions pourraient avoir sur lesdits fonds de cohésion, Actuellement, la plupart de ces régions se trouvent dans le sud de l’Espagne, en Italie, au Portugal, en Grèce et dans une grande partie de l’Europe de l’Est. Rome et Madrid subiraient les réductions de financement les plus importantes, perdant chacune près de 9 milliards d’euros, suivies par Lisbonne (-4 milliards d’euros), Budapest et Bucarest (-2 milliards d’euros chacune). Dans le même temps, Varsovie, malgré le reclassement de certaines régions vers des catégories supérieures, ne perdrait pas au change car son allocation est déjà limitée par un plafond global de 2,3 % du PIB pour la plupart des paiements de cohésion. En clair, même si techniquement ils auraient droit à davantage, ils reçoivent déjà suffisamment pour que l’on plafonne le montant des subsides à ce niveau de PIB. Dans l’hypothèse d’un élargissement à 36 EM, le budget total de l’UE passerait de 1 211 milliards d’euros à 1 356 milliards d’euros. L’UE devrait toutefois réviser ses règles budgétaires avant un éventuel élargissement et mettre en place une période de transition avant que les nouveaux membres puissent accéder aux fonds.
Dans cette acception, le coût net de l’élargissement pour les 27 EM serait d’environ 26 milliards d’euros par an. D’un autre côté, Bruegel estime qu’une telle expansion stimulerait l’économie des membres actuels, notamment en termes d’exportations et d’investissements : « Les flux d’investissements directs étrangers des pays d’Europe occidentale vers les pays d’Europe centrale et orientale qui ont rejoint l’UE entre 2004 et 2013 se sont avérés rentables, et l’on peut s’attendre à ce que cette tendance se poursuive avec les neuf nouveaux membres« . En outre, les nouveaux EM pourraient apporter de la main-d’œuvre supplémentaire aux pays de l’UE confrontés à des pénuries de personnel : « Si les pays bénéficiaires nets recevaient un peu moins du budget de l’UE après l’élargissement, cette réduction serait mineure par rapport à la réduction du cadre financier pluriannuel actuel (2021-2027) par rapport à 2014-2020 ».
Enfin, un autre aspect à prendre en compte relève du symbole. Une organisation multinationale est bien davantage qu’une simple instance technique ne visant que l’harmonisation désintéressée et parfaitement objective de certaines pratiques. C’est d’autant plus le cas lorsque cette organisation commence à prendre « davantage de chair » pour citer Jacques Delors. Ce faisant, tout l’enjeu pour chaque EM est de peser bien au-delà de son poids théorique et de l’égalité de façade entre les EM ou le nombre d’eurodéputés envoyés au Parlement européen. Il s’agit ici d’avoir des fonctionnaires de sa nationalité, un poste de commissaire influent voire une représentation de sa langue suffisamment développée (le français ou l’allemand essayant de garder leur place à l’ombre de l’anglais par exemple). Ainsi, l’entrée de nouveaux EM rebat l’équilibre puisqu’il faut faire de la place aux nouveaux eurodéputés et représentants de l’EM, recruter des nouveaux fonctionnaires avec la nationalité idoine, traduire tout un tas de documents dans la ou les nouvelles langues officielles, etc. Tout cela nécessite du budget et l’acceptation par les EM d’un probable déclin (relatif) de leur influence – particulièrement pour les actuels « petits » ou « moyens » EM qui ont déjà de quoi se sentir parfois marginalisés.
De l’autre côté de la chaine symbolique, ce n’est pas non plus une mince affaire que de faire accepter l’idéal communautaire à sa propre population. Si l’entrée dans l’UE peut avoir fait l’objet d’un referendum (ou de plusieurs) et que les valeurs et l’image de paix et de prospérité projetée par l’Union sont des incitants puissants, le retour de bâton peut l’être également. Que l’on pense au retour en grâce des gouvernements de tendance nationaliste voire ouvertement eurosceptique, qui n‘hésitent pas à utiliser la complexité et l’éloignement du système européen pour leur population à des fins de politique intérieure. A ce titre, et sans aller chercher à l’Est, le Brexit est un exemple édifiant du triomphe de la démagogie éruptive sur la froide réalité rationnelle des choses.
Conclusion
L’élargissement est – à bien des égards et à l’image d’autres politiques de l’Union – bien plus qu’un simple acte de rationalité économique visant à constituer un marché toujours plus grand. Il est aussi bien plus qu’un message politique et/ou symbolique. Il est les deux à la fois. Ces deux dimensions complémentaires rendent l’acte d’élargissement porteur d’une symbolique qui dépasse parfois voire souvent la taille du ou des pays en question. Si les efforts pour atteindre une société démocratique, fonctionnant sur l’économie de marché, respectueuse des valeurs et capable de digérer un acquis communautaire en perpétuelle agrandissement sont naturellement le cœur de ce qui est attendu de tout entrant potentiel, il ne suffisent pas.
En effet, l’élargissement est trop souvent pensé comme un processus à sens unique, visant uniquement à mettre à niveau le candidat. Or, toute la dimension politique de l’acte d’acceptation se traduit dans le chois des EM de franchir tel ou tel stade dans la procédure. C’est donc peut-être moins le pays-cible que l’on cherche à évaluer que sa propre capacité à pouvoir défendre ses intérêts et peser dans le jeu continental alors que l’Union comptera de nouveaux membres – ces derniers devenant aptes à faire basculer des alliances. Ces calculs, pour le coup uniquement basés sur des stratégies purement nationales, se reflètent mieux qu’ailleurs dans les considérants budgétaires, politique agricole et fonds sociaux en premier lieu. De manière accessoire mais visible, le politique est friand des symboles, et qui dit plus d’EM dit, en théorie, moins d’eurodéputés de sa nationalité, une proportion moins grande de fonctionnaires de son Etat et moins de postes à responsabilité plus ou moins « fléchés » vers tel ou tel pays. Le vrai travail d’acceptation du changement n’est peut-être pas dans le camp auquel on pense instinctivement.
Dans tout cela, la position de la France est ambiguë. S’il est inenvisageable de se positionner de brut en blanc contre tout élargissement – et ainsi faire chambre commune avec la très-peu fréquentable Hongrie – Paris use pourtant de manœuvres dilatoires, tendant de reporter certaines échéances pour les candidats les plus en vue. Le Monténégro, pays avancé dans le processus s’il en est, l’a appris à ses dépens. Cela reflète bien les craintes exposées ci-dessus, et la prévalence des perceptions nationales et des craintes sur les réalités et les avantages – tout pro-européen que puisse être la direction politique nationale. Au global, et sans rien renier des difficultés que pose chaque adhésion tout comme des « sacrifices » qu’elle peut vouloir signifier pour les 27 membres actuels du club, l’Union reste un facteur de cohésion et de facilitation du dialogue, des investissements et un moteur de croissance. Un nouvel Etat-membre – au terme du long et minutieux processus d’adhésion – réunit toutes les conditions pour renforcer le marché unique. Et, pour peu que l’on s’y prenne avec adresse, c’est une occasion de projeter une influence, une langue, une économie et des intérêts communs sur un nouvel espace et une nouvelle population. Alors ?
* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution
Sources et bibliographie :
Travaux :
DARVAS Zsolt et MEJINO-LOPEZ Juan, “What enlargement could imply for the European Union’s budget”, Bruegel.org, 12/12/2024. Disponible sur: https://www.bruegel.org/analysis/what-enlargement-could-imply-european-unions-budget
Autres :
Eur-Lex pour les dispositions législatives
« Le paquet Élargissement 2025 montre les progrès accomplis vers l’adhésion à l’UE par les principaux partenaires de l’élargissement », Communiqué de presse, Commission européenne – représentation au Luxembourg, 04/11/2025. Disponible sur : https://luxembourg.representation.ec.europa.eu/actualites-et-evenements/actualites/le-paquet-elargissement-2025-montre-les-progres-accomplis-vers-ladhesion-lue-par-les-principaux-2025-11-04_fr
« Quelles sont les conditions et les modalités d’adhésion à l’Union européenne ? », Vie publique, 22/08/2024. Disponible sur : https://www.vie-publique.fr/fiches/20366-quelles-sont-les-conditions-et-les-modalites-dadhesion-lue
Notes du CRSI relatives au Conseil de l’Europe et à la CEDH
DABROWSKI Marek, « EU enlargement momentum risks falling victim to veto power », Bruegel.org, 10/11/2025. Disponible sur: https://www.bruegel.org/first-glance/eu-enlargement-momentum-risks-falling-victim-veto-power
Sources de presse :
«In Bulgaria, villagers fret about euro introduction », France24 English, 23/12/2025. Disponible sur : https://www.france24.com/en/live-news/20251223-in-bulgaria-villagers-fret-about-euro-introduction
« Vingt-six États membres de l’UE réitèrent leur soutien au processus d’élargissement », Agence Europe – bulletin quotidien du 17/12/2025. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13774/29
« Podgorica ferme cinq autres chapitres de ses négociations d’adhésion et se rapproche un peu plus de l’UE », Agence Europe – bulletin quotidien du 17/12/2025. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13774/30
DELL’ANNA Alessio, « UE : quelles conséquences économiques en cas d’élargissement à 36 membres ? », Euronews, 18/12/2024. Disponible sur : https://fr.euronews.com/my-europe/2024/12/18/ue-quelles-consequences-economiques-en-cas-delargissement-a-36-membres
CLARISSE Yves, « La Grèce et l’Union européenne, un mariage de déraison », Reuters, 12/10/2011. Disponible sur : https://www.reuters.com/article/world/la-grce-et-lunion-europenne-un-mariage-de-draison-idUSPAE79B0DH/
BOMELEM Boran, « La procédure d’adhésion à l’Union européenne », Toute l’Europe, 27/06/2024. Disponible sur : https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/la-procedure-d-adhesion-a-l-union-europeenne/
