Quel budget pour la PAC dans le prochain cadre financier pluriannuel?

Par Aurélien Jean,

*Diplomé du Master 2 de Sciences Po Affaires européennes, stagiaire aux greffes du tribunal de la Cour de Justice de l’Union européenne et membre des jeunes du CRSI

Le budget européen est un édifice à deux têtes. D’un côté, il y a la procédure législative annuelle, avec un vote au Parlement, un accord au Conseil et une déclinaison des priorités législatives et administratives de l’Union. De l’autre, ladite procédure annuelle est encadrée au sein d’un ensemble global pluriannuel – une forme de « super-budget » négocié sur sept ans et qui permet d’estimer grosso modo quel sera le montant du budget européen sur cette période. C’est le Cadre Financier Pluriannuel (CFP). Il peut être revu (et augmenté) à mi-parcours, comme en 2023, mais les grands arbitrages et ordres de grandeur se décident dès le départ. Actuellement, nous évoluons dans le CFP 2021-2027, doté de 2070 milliards d’euros, mais la Commission européenne a présenté le 16 juillet 2025 sa proposition pour le prochain CFP qui s’étalera entre 2028 et 2034.

Sur ces 2070 milliards, environ 800 proviennent du plan de relance commun de 2020 (Next Generation EU – NGEU). Le reste, 1270 milliards, correspond peu ou prou au budget initial en ce compris les aides à l’Ukraine. Si l’agriculture a longtemps été le principal budget de l’Europe – jusqu’à trois-quarts du budget pour la PAC – aujourd’hui, les diverses mesures agricoles et environnementales représentent environ 378 milliards d’euros en paiements directs, soit à peine un tiers du total. C’est le résultat des diverses réformes opérées dans la politique agricole, tout comme de la montée en puissance d’autres priorités telles que la cohésion ou la sécurité. Ainsi, la politique de cohésion représente 426 milliards d’euros et la sécurité/défense/migration environ 45 milliards. L’aide au développement et les relations de voisinage comptent pour 113.7 milliards et les dépenses pour le marché unique et l’innovation se portent à environ 150 milliards d’euros. L’agriculture reste donc le deuxième budget européen, même si le poids en proportion du total pour le soutien à l’agriculture s’est fortement étiolé. C’est encore plus net si l’on considère l’affectation des aides du NGEU et celles permises par la révision à mi-parcours du CFP – peu orientées vers le secteur agricole.

Pour la suite, il importe de mentionner que les négociations européennes sont très rudes, chaque EM veut maximiser son retour et limiter ses dépenses. De surcroît, les dépenses prioritaires ne manquent pas, alors que la défense est appelée à être substantiellement recapitalisée en moyens et que la préservation du modèle social figure dans les leitmotivs de nombreux pays. Il faut aussi garder en tête le remboursement des emprunts communs contractés dans l’après-Covid (750 milliards d’euros, remboursement débutant en 2028). En outre, l’Union est en retard sur d’autres grandes puissances : trop peu de dépenses en recherche, en investissement ou en adaptation au changement climatique. In fine, le principal avantage du CFP – son caractère fixe et préprogrammé – est aussi sa faiblesse : il évite les dérapages non financés mais ne permet aucune marge de manœuvre, a fortiori quand certains EM exigent des rabais sur leur contribution.

C’est ainsi que le projet de CFP présenté par la Commission le 16 juillet 2025 prévoit un montant de 300 milliards pour la PAC pour la période 2028-2035. Cela correspond à une baisse de 20% en comparaison du précédent CFP pour les agriculteurs et les pêcheurs. Ce montant correspond à une enveloppe fixe, non susceptible de réaffectation et qui pourra être indexée en fonction de l’évolution des prix selon une méthode de calcul qui dépendra du taux d’inflation constaté. Les 300 milliards représentent de plus un minimum, que chaque EM pourra choisir de compléter. Une autre grande nouveauté est la simplification du nombre de programmes : de 540 (sectoriels) à 27 (nationaux)… entraînant la fusion des allocations PAC et du Fonds social européen dans de vastes plans nationaux, avec un pouvoir d’allocation des EM renforcé. Des réserves sont aussi prévues en cas de crise.

Les eurodéputés ont déjà eu l’occasion de se prononcer sur ce sujet, et ont fermement rejeté l’idée d’un fonds unique – craignant de perdre en transparence et en unité, de limiter in fine le pouvoir de l’échelon européen et d’opérer une « renationalisation ». Par ailleurs, la baisse des montants mécontente une bonne partie de l’hémicycle. Certains EM semblent aussi réticents, tant sur la baisse du montant que sur le véhicule employé, tels la France et sa ministre Annie Genevard qui craint que le budget ne soit « raboté de mois en mois au gré des diverses priorités du moment ».

Ce projet de budget s’accompagnerait en même temps d’une révision de la PAC impliquant une refonte du système de conditionnalité aux paiements (environnement, social, bien-être animal…), des aides renforcés pour les jeunes agriculteurs et l’innovation et un meilleur ciblage des bénéficiaires (soutien au revenu basé sur la surface, action agroenvironnementale, paiements pour contraintes naturelles…). La Commission superviserait l’ensemble via des recommandations adoptées pour chaque EM. Un autre texte présenté le même jour a trait aux stocks de produits agricoles, à la protection des termes liés à la viande et un soutien pour certains secteurs jugés important pour l’atteinte des objectifs de la PAC.

Dans tous les cas, les agriculteurs et leurs organisations professionnelles prévoient de rester très vigilants quant à l’évolution de la situation – au besoin par de nouvelles mobilisations d’ampleur déjà soutenues par une partie du spectre politique. Le projet de CFP, qui n’est qu’une proposition, doit désormais passer par un long et tortueux chemin – où beaucoup de choses peuvent encore changer – et qui impliquera EM, eurodéputés et représentants d’intérêts avant d’entrer en vigueur.

De l’exigence de souveraineté aux logiques économiques et environnementales : les « ruptures » dans l’histoire de la PAC

Par Aurélien Jean, diplomé du Master 2 de Sciences Po Affaires européennes, stagiaire aux greffes du tribunal de la Cour de Justice de l’Union européenne et membre des jeunes du CRSI

Dans l’Hexagone, les manifestations agricoles régulières depuis janvier 2024 ainsi que le parcours législatif pour le moins heurté du projet de loi d’orientation sur l’agriculture ont eu au moins un mérite : faire réfléchir sur la capacité productive tricolore et son insertion dans l’espace européen et mondial. En effet, suite au Covid, à l’invasion russe de l’Ukraine et aux tensions géopolitiques régulières, il n’est question que de souveraineté et de garantie par nous-même de nos approvisionnements en composants techniques comme en aliments.

Néanmoins, en cette dernière matière, tout ne pourra pas être traité au niveau national, un certain nombre de changements devant transiter par l’échelon européen, et son instrument premier : la Politique Agricole Commune (PAC). Celle-ci, pensée dans les années 1960 pour garantir la sécurité alimentaire du continent, a atteint en moins de trente ans ses objectifs. Depuis, elle navigue de révisions en révisions, au gré d’impératifs politiques relativement constants, mais aux modalités d’application dynamiques dans le temps.

Les Green Deal et autres Farm to Fork de la période 2020-2024 ont fait couler beaucoup d’encre, les détracteurs lui reprochant, entre autres, les jachères, les normes, l’interdiction des pesticides ou les accords commerciaux. Pourtant, l’autonomie n’a jamais été totale, l’Europe a toujours importé et continue de le faire sur certains produits. En corollaire, elle reste exportatrice nette de produits agricoles et les dernières moutures n’envisagent en rien l’arrêt des aides, la France devant rester l’une des principales bénéficiaires. L’impératif d’une Europe produisant ce dont elle a besoin sans devoir importer massivement sa nourriture reste, malgré tout et en dépit des apparences, présent dans l’esprit des décideurs. Les références à « l‘autonomie » et à la « souveraineté alimentaire » le démontrent ; jusqu’à se retrouver dans l’intitulé officiel du Ministère de l’Agriculture. De fait, depuis les années 1990, il n’y a pas eu qu’un seul tournant mais plusieurs grandes dates et une dynamique embrassant une pluralité de domaines (institutionnel, environnemental, économique) qu’il convient d’explorer.

I – Le loup dans la bergerie : le passage d’une doctrine d’autosuffisance à une approche fondée sur le marché dans les années 1990

A – Pourquoi réformer la PAC ?

La réforme de la PAC relève de contraintes internes et externes. En interne, elle découle essentiellement d’une surproduction agricole. Son système avait encouragé la constitution de surplus assez importants, car certifiés d’un bon prix d’achat. En conséquence, l’offre excède structurellement la demande dès les années 1970. Des ajustements ont eu lieu depuis 1968 et le plan du commissaire Sicco Mansholt, qui prévoyait la suppression de millions d’hectares et des plus petites exploitations, mais ils n’ont eu que peu d’effets hors de leurs secteurs. Les réformes dans le lait ou les céréales étaient surtout basées sur la restriction de l’offre et/ou des quantités maximales garanties mais sans remise en cause réelle de l’instrument central qu’était le prix garanti.

Dans les années 1980, la PAC acquiert une réputation de secteur difficile à réformer. Les libéraux soutiennent qu’elle fausse le marché en maintenant les petits producteurs au détriment de la rationalisation par les exploitations les plus intensives. Les interventionnistes arguent qu’elle fournit trop de soutien pour les marchés, favorise une iniquité des transferts sociaux (puisque basés sur la production) et ne rapproche pas assez les niveaux de revenus entre pays de la CEE. Victime de son succès, elle a entraîné des dépenses budgétaires élevées (frais d’achat et de stockage + incapacité à contrecarrer la hausse continue), limitant le développement d’autres politiques comme le développement régional dont les besoins s’accroissent avec l’entrée de la Grèce en 1981 et de l’Espagne et du Portugal en 1986.

Cet élément se retrouve aussi avec la fin de l’inertie et l’arrivée de l’équipe de Jacques Delors à la Commission – convaincue que le système PAC met à mal la construction européenne en général et obstruait le budget pour les nouvelles ambitions communautaires. Les prix d’achats garantis, générateurs d’inefficacités, compliquaient le financement pour les besoins sociaux ou d’aménagement du territoire. Le tout corrélé à une nouvelle sociologie de la fonction publique communautaire. Surtout, la PAC a été créée quand le besoin d’importer était criant, alors que dans les années 1970-1980 voient l’autosuffisance atteinte ; et les ressources tirées des droits de douanes diminuer en conséquence. Autant de raisons qui font émerger dès 1985 un « livre vert » par la commission qui propose déjà la réorientation par le marché. Il ne sera pas suivi d’effets immédiats mais préfigure la réforme de 1992.

La contrainte externe vient des négociations internationales et du système de subventions aux exportations, critiqué – entre autres – par les États-Unis, qui dans ce contexte-là, connaissaient des difficultés à écouler leur production sur les marchés mondiaux…. La préférence communautaire était mal perçue, d’autant plus que la CEE importe de moins en moins et dispose d’ajustements variables signifiant que, même quand le prix intérieur baisse, les exportateurs hors-UE n’en profitent pas car le tarif commun compense. De plus, il était possible d’exporter sans faire baisser prix intérieurs quand le marché communautaire était engorgé (les « restitutions » : le prix garanti compensait la différence avec le prix effectif vendu à l’étranger). La pression des autres pays exportateurs nets (le « groupe de Cairns ») sur les Européens ainsi que les menaces de ne pas poursuivre les discussions sur les autres volets des accords GATT ont incité les Douze à déclencher une réforme de la PAC. La CEE voulait cet accord pour ses autres volets commerciaux, qui répondent aux besoins des autres secteurs ; tout comme pour conserver sa posture libre-échangiste. Enfin, la Guerre Froide est finie et l’idée d’autonomie perd en vigueur, au profit d’une focale portée sur les « dividendes de la paix ».

B – 1992 et le renforcement du prisme du marché

L’inspiration d’un changement de paradigme dans la PAC remonte à des travaux de l’OCDE dans les années 1970-1980 qui ont modifié l’approche de la question agricole, en ne l’envisageant plus selon des critères nationaux et de revenus agricoles mais au regard des seuls effets sur le commerce international et sa maximisation. Ce faisant, l’OCDE a été chargée d’évaluer le lien entre les politiques agricoles domestiques et le commerce mondial et ces travaux ont été mobilisés durant les négociations par les pays désireux de changer les règles du GATT. La CEE dut suivre le mouvement avec la réforme dite « Mac Sharry » qui reprend les idées de l’OCDE, notamment les aides directes découplées. Une première mouture fut rejetée par le Gouvernement français (et la FNSEA) qui craignait une forte perte de subsides. La Commission proposa quelque temps après un nouveau texte, plus acceptable, mais sans changer l’ambition générale.

Ce dernier consacre notamment la diminution du poids budgétaire de la PAC en baissant les prix garantis, et en compensant cela par des paiements directs aux producteurs, proportionnels à la taille des exploitations. L’objectif était de procurer à chaque exploitant le même degré d’investissement public avec un système d’aides calculées individuellement. Le système évolue donc de par sa plus grande intelligibilité et sa meilleure imputabilité, les montants versés étant moins opaques que les prix garantis, car calqués sur la surface d’exploitation. En sus, d’autres mesures nouvelles sont apportées, comme le conditionnement au respect du gel d’une partie des terres afin de faire face à la surproduction ; dans un contexte d’évolution des cultures, de chute de la part de l’agriculture dans l’emploi total et d’augmentation de la taille des exploitations. En outre, les aides ne sont données qu’à condition d’une surface minimum exploitée. En revanche, cette « nouvelle PAC » pouvait apparaître comme une prime indirecte à l’élevage intensif, le montant de la prime à l’herbe, censé dissuader l’intensification, n’est que de 350F/hectare, contre 2500F/hectare pour la prime au maïs.

Notons que ces mesures n’ont pas été considérées comme des mesures de distorsion par le GATT car la majorité des mesures européennes entre dans la « boîte verte », celle qui n’est considérée comme nuisant aux échanges ; les autres : « bleue » et « orange » sont minoritaires et visent à être réduites. Le changement de philosophie est assez fort : on passe de l’aide au produit à l’aide au revenu.

II – Quand le marché ne peut tout résoudre: considérer l’environnement au tournant du millénaire

A – La perspective de l’élargissement et la réforme de 1999

La réforme de 1999 dite « accord de Berlin », poursuit les mêmes objectifs que celle de 1992, et vise à continuer l’action entreprise au début de la décennie en préparant aux prochaines négociations de l’OMC. Il s’agit également d’imaginer l’intégration des anciennes économies populaires d’Europe de l’Est, tout comme de répondre aux scandales sanitaires et alimentaires des années 1990 (vache folle).

Elle comprend notamment une baisse des prix garantis en les alignant sur les cours mondiaux et en diminuant les restitutions aux exportations pour pouvoir exporter sans subventions. La jachère est pérennisée comme moyen de contrôle de l’offre et les agriculteurs reçoivent une incitation à la pluriactivité pour l’entretien des espaces ruraux. Une compensation, mais avec une limitation du nombre d’animaux éligibles. Dans le même esprit, les primes à l’arrachage sont renforcées et l’UE poursuit le développement d’une politique de qualité (produits du terroir, labels…).

Un autre aspect est l’introduction de l’éco-conditionnalité dans l’octroi des aides. En d’autres termes le respect d’exigences environnementales est pris en compte tout comme des critères l’emploi de la main d’œuvre, de marge brute et de montant perçu d’aides directes. Le développement rural est institué comme « deuxième pilier » de la PAC, afin d’aider aussi les régions les plus favorisées, tout en maîtrisant le budget. Le premier pilier reste entièrement financé par l’UE alors que le deuxième est cofinancé avec les EM.

À travers ces deux réformes majeures, le poids de la PAC dans le budget européen est passé de près de 70 % dans les années 1980 à moins de 50 % depuis 2000. L’objectif de la réforme de 1992 a donc été atteint : faire baisser substantiellement la part de la PAC, et donc consacrer davantage de marges de manœuvre pour financer d’autres domaines. Cet accent mis sur l’éco-conditionnalité traduit un changement au sein même des institutions européennes. Ayant fait davantage de place aux représentants environnementalistes au détriment du secteur agricole, la DG AGRI a évolué, notamment avec le « rapport Buckwell : la rémunération des agriculteurs était ici imaginée comme exclusivement liée à l’entretien des espaces ruraux, les fonctions de production ne devant répondre qu’aux signaux du marché. Si ces préconisations ont été in fine adoucies, elles reflètent la montée en puissance d’autres acteurs dans l’élaboration de la PAC (DG Environnement, ONG…). La concertation politique avec les seules organisations agricoles n’est donc plus prioritaire.

B –La réforme de 2003 : entre conditionnalité renforcée et réponse aux (nouvelles) critiques

Le 26 juin 2003, les encore-quinze adoptent « l’accord de Luxembourg », qui vise à réduire certaines critiques lancinantes faites à la PAC, notamment les prix élevés et les subventions aux exportations constituant des distorsions de concurrence mais aussi à la critique des écologistes considérant la PAC comme profitant aux grandes exploitations et à la surproduction. L’objectif sous-jacent est de se rapprocher des préoccupations des consommateurs sur les pollutions et des utilisations de ressources par l’agriculture et justifier la dépense de fortes sommes pour une petite partie de la population. L’entrée des nouveaux EM est aussi avancée car l’élargissement de 2004 à des pays encore très agricoles risque de faire croître les dépenses si rien ne change. Enfin, il s’agit d’inclure toutes les mesures de la PAC dans la « boîte verte » de l’OMC.

La nouvelle réforme est axée autour de plusieurs points comme le découplage entre production et aides. La plupart des aides directes perçues par les agriculteurs sont remplacées par un paiement unique indépendant de la production mais contesté par les syndicats agricoles pour leur assimilation à de l’assistanat. D’une incitation à produire, on se dirige vers une incitation à maintenir de bonnes conditions agronomiques et environnementales. Cela peut couvrir : maintien des prairies, irrigation raisonnée, entretien des terres…

En corollaire, la diminution des paiements directs aux grandes exploitations est actée pour remédier à la critique d’une PAC anti-sociale profitant aux plus gros (70% des aides pour 20% des exploitations), et dégager des moyens pour le développement rural et les jeunes agriculteurs. Par ailleurs, les prix garantis baissent pour certains produits, comme le lait, le beurre ou le riz. Aussi, le fonds unique FEOGA disparaît en 2007 et est remplacé par les FEAGA (premier pilier) et le FEADER (second pilier).

Les agriculteurs se voient donc imposer non seulement le respect des mesures environnementales de l’éco-conditionnalité, mais en plus ils ont de nouvelles responsabilités qui conditionnent l’octroi des aides. On passe ainsi d’un aspect environnemental facultatif et secondaire à un mécanisme obligatoire et généralisé, mais qui ne fait que reprendre des incitations déjà évoquées. Deux régimes se complètent, entre sanction en cas de non-respect des obligations et récompense de l’engagement vertueux, le tout montrant un dépassement du seul cadre environnemental.

III – Comment essayer de concilier toutes les priorités : l’affirmation d’une PAC multifonctionnelle depuis 2013

A – La réforme de 2013 comme synthèse des évolutions

Mentionnons ici que le traité de Lisbonne (2009) entraîne des modifications concernant la PAC. Parmi elles, on peut citer le passage de l’agriculture dans le domaine de compétence partagée entre l’UE et les États membres, alors qu’elle relevait de la compétence de la Communauté. De plus, les questions agricoles sont soumises à la procédure législative ordinaire et non plus de consultation, ce qui renforce les pouvoirs du Parlement européen. En parallèle, durant ces années-là se développe une approche moins compartimentée entre échelon européen et national, avec une volonté de la Commission de mieux suivre et analyser la mise en œuvre de la PAC par les Etats-membres et d’en rendre compte (passage d’une logique top-down, imposée d’en haut, à une logique bottom-up provenant du terrain).

La réforme de 2013 se place dans un contexte de pressions environnementales croissantes et de nouveaux scandales alimentaires. Elle reprend les grandes idées à l’origine des précédentes retouches législatives en favorisant encore davantage les pratiques agricoles respectueuses de l’environnement (diversification des cultures, préservation des paysages, superficie minimale de prairies permanentes). Citons par exemple un recouplage partiel des instruments autour d’objectifs spécifiques avec un système de paiements par étages comprenant sept composantes (paiement de base additionné de primes additionnelles : écologie, jeunes agriculteurs, zone naturelle contrainte…).

La flexibilité des aides entre piliers est renforcée et les mesures de contrôle de l’offre sont supprimées: le régime du lait en 2015, les droits de plantation des vignobles en 2016 et les quotas sucriers en 2017. La conditionnalité est maintenue, mais ne représente que 70% des paiements, les 30% restants étant liés au « verdissement », c’est-à-dire un paiement additionnel aux pratiques bénéfiques pour le climat.

B – En guise de bilan global : l’élargissement conséquent du champ d’action de la PAC

Les règlements après 2013 modifient certains aspects, en créant un instrument de compensation en cas de baisse des revenus d’une région entière (sécheresse, inondations…) ; en institutionnalisant l’approche Bottom-up ; en évoquant la reconstruction du potentiel agricole endommagé par les dégâts climatiques ou bien encore en accentuant sur la reforestation, le développement touristique et technologique des zones rurales, le bien-être animal et la lutte contre le changement climatique. Autant d’aspects qui ont élargi le spectre de la PAC bien au-delà de ce qui était prévu dans les années 1960 et qui assument un changement de braquet depuis les années 1990.

Le plan de 2020, présenté dans le cadre du Green Deal de la Commission et du plan « Farm to fork » porte sur la PAC jusqu’en 2027, se place dans un contexte différent de 2013 : recul du multilatéralisme, reprise post-pandémique et retrait du Royaume-Uni. Notons que ce plan ne change pas la répartition des rôles à l’œuvre depuis 1992, soucieux de la subsidiarité entre UE et EM et actant l’abandon de la stabilisation centralisée. L’UE ne définit que le minimum nécessaire pour éviter les distorsions (orientations, instruments, objectifs indicateurs d’évaluation) alors que les EM ont davantage de liberté de décision et d’allocation des fonds (amortir les éventuels chocs). Chaque pays a donc dû présenter à la Commission un plan national calqué sur ces orientations. Le plan français prévoit ainsi de renforcer la conditionnalité écologique, les prairies et les haies, soutenir davantage les petites productions, le bio, les territoires en difficulté (montagne), les jeunes agriculteurs et réduire les intrants. Covid oblige, le mot « résilience » est présent aux côtés « d’autonomie » et, in fine, des mesures d’assouplissement sont adoptées suite aux protestations de janvier 2024.

En conclusion, et malgré ses évolutions notables ayant érodé son ambition purement tournée vers l’autosuffisance et la souveraineté alimentaire, la PAC n’a pas disparu de l’agenda politique européen. Le contexte actuel ainsi que les évolutions géopolitiques et les leçons du Covid en matière de « souveraineté » le démontrent. Dans les années 1990, la focale était portée sur une dimension commerciale et de favorisation du libre-échange via un changement complet de paradigme allant du soutien à la production au soutien au revenu. En un sens, la PAC avait « trop bien fonctionné » et était excédentaire. Les premières mesures en matière environnementale et de multifactorialité pavaient la voie mais sans être prédominantes ni vraiment obligatoires. Le tournant écologique et de durabilité arrive dans les années 2000 et perdure jusqu’à aujourd’hui entérinant une autre façon de penser l’agriculture. Le soutien est désormais axé sur la manière de produire et tout ce qui va autour et non plus sur ce qui est produit. La seule permanence semble résider dans les critiques qui lui sont adressées : surcroît administratif et bouc-émissaire de la baisse des prix d’un côté, perpétuation de pratiques productivistes et reconduction de pesticides controversés de l’autre.

Résilience alimentaire des territoires et sécurité nationale

Par Stéphane Linou et Françoise Laborde

Stéphane Linou est auditeur IHEDN, ancien Conseiller Général, Pionnier du mouvement locavore en France, Formateur en “Résilience alimentaire du territoire et sécurité civile”

Françoise Laborde est ancienne sénatrice de la Haute-Garonne et Adjointe au maire à la culture de Blagnac, toujours active sur le sujet de la culture du risque

21/09/2001: l’explosion de l’usine de fabrication d’engrais azotés d’AZF à Toulouse mit en lumière le manque de préparation et d’information des collectivités et des populations face aux risques majeurs, qui motivera la Loi du 13 août 2004 de Modernisation de la Sécurité Civile qui formalisa les Plans Communaux de Sauvegarde.

Tous les deux sur Toulouse, le futur expert associé du Laboratoire Sécurité Défense du CNAM Stéphane LINOU (alors sapeur-pompier volontaire et conseiller en installation agricole) et la future sénatrice Françoise LABORDE (alors adjointe au maire de Blagnac, chargée de la culture) ne peuvent pas encore savoir qu’ils conjugueront plus tard leurs efforts et travaux pour relier sécurité / résilience alimentaire, sécurité civile, intérieure et nationale: ils poseront les premiers jalons de “la culture du risque de rupture d’approvisionnement alimentaire”. En effet, 18 ans plus tard en ce 12 décembre 2019, quand le premier recevait le matin le Prix national « Information Préventive et Résilience des territoires » au Forum d’Information sur les Risques Majeurs pour ses « travaux sur la résilience alimentaire des territoires donnant une perspective nouvelles aux risques « socio-économiques émergents »,  la seconde défendait  l’après-midi, au Sénat, son projet de résolution « Résilience alimentaire des territoires et Sécurité nationale ».

Mais pourquoi devoir passer par des travaux de recherche et des interpellations de ministres pour évoquer le plus vieux sujet du monde, en l’occurrence le lien entre alimentation et sécurité individuelle et collective ? C’est hélas tout simplement parce qu’ils en sont arrivés à l’incroyable constat que ce sujet crucial n’était plus pensé: ni par les individus, ni par leurs représentants…

Rappels du bon sens

«Courir» après la nourriture (chasse et cueillette), sécuriser sa production (invention de l’agriculture au Néolithique), sécuriser collectivement les stocks (création des villages), était vital. Aujourd’hui, c’est la nourriture qui «vient» à nous, sans que l’on s’inquiète du «comment ?» et du «jusqu’à quand ?». Sachant que avons mutualisé la satisfaction des besoins individuels de la pyramide de Maslow avec des infrastructures (énergétiques, sanitaires, sociales, sécuritaires, de secours, juridiques, de sécurité, etc.), n’est-il pas inquiétant que l’on ne parle jamais «d’infrastructures nourricières» ?

Un aveuglement

Il semble que nous ayons à faire à un aveuglement… C’est d’autant plus curieux que garantir les conditions d’un minimum de sécurité alimentaire était un pilier de la légitimité des «ancêtres» des maires, les consuls au Moyen Âge. Il faudrait s’interroger sur cet élémentaire «talon d’Achille alimentaire» où même les campagnes sont actuellement incapables de subvenir à l’alimentation des ruraux (98 % de ce qui remplit nos assiettes arrive par les camions venant d’autres régions et d’autres nations). En effet, contrairement à 1940, l’époque où les fermes étaient encore nombreuses, autonomes et diversifiées, est révolue et fait désormais partie de l’album rassemblant les images d’Épinal. Un premier réflexe pourrait nous faire dire que les «autorités», dont “Papa Etat” à travers l’Armée, ont des stocks pour la population: c’est faux. Un autre serait que les associations, incluses dans les plans communaux de sauvegarde (PCS), en ont; eh bien, pas vraiment car elles se fournissent dans… les grandes surfaces. À l’heure du tout–connecté et des cyberattaques, où le lien social se délite et qu’une infime partie de la population produit sa nourriture, que se passerait-il si la chaîne d’approvisionnement connaissait une sérieuse avarie (pandémie, blocages, malveillance etc.) ? Une «pathologie territoriale» se déclarerait sous la forme de troubles à l’ordre public. Cette question est-elle posée, mal posée, «inappropriée», intéresse-t-elle ?

Un angle mort

Le risque alimentaire est perçu sous l’angle normatif et sous l’angle de ses excès, jamais sous l’angle d’un éventuel non accès. Une des grandes limites du «pétro aménagement du territoire» et des politiques de gestion des risques est que l’alimentation des territoires est un angle mort. En effet, il existe une impensable et dangereuse impasse sur le sujet: la vulnérabilité alimentaire territorialisée est absente des politiques publiques…

Dans “Résilience alimentaire et sécurité nationale” paru en 2019, il apparaît clairement une saturation des maillons constituant le continuum sécurité–défense et l’affaiblissement de notre Défense Nationale suite aux effets d’une rupture d’alimentation pour des populations, non préparées et intolérantes à la frustration et l’absence de “mode dégradé alimentaire territorialisé” où, comme l’a relaté le Figaro en 2021, il s’en est fallu de peu pendant le COVID que l’on transforme nos militaires en caissières: “L’armée française réquisitionnée pour continuer à faire tourner les grandes surfaces alimentaires déstabilisées par une explosion de l’absentéisme; les forces de l’ordre mobilisées pour canaliser les files d’attente géantes devant les magasins”.

Pourtant…l’Histoire nous montre qu’il a toujours existé un lien étroit entre l’alimentation et l’ordre public et, comme le rappelait Churchill, “Entre la civilisation et la barbarie, il n’y a que 5 repas”.

“Résilience alimentaire des territoires et sécurité nationale”: un projet de résolution au Sénat en 2019:  ce fût…“Non”

Par le vote d’une résolution, il s’agissait de faire prendre au Sénat une position sur ce sujet spécifique et donner au vote un caractère opposable au Gouvernement et ce fut la première fois que ce thème fut abordé au Parlement. Plusieurs préconisations comme la rénovation de la Loi de Modernisation de la Sécurité civile pour y intégrer la résilience alimentaire des territoires et la préparation des populations; la révision de la loi de programmation militaire pour y intégrer la production durable et le foncier agricoles comme secteur d’activité d’importance vitale; le rappel de l’importance du soutien au développement de l’agroécologie en tant que pratique agricole, limitant le recours aux intrants de synthèse (dont russes) et se basant sur le fonctionnement des écosystèmes qui est le plus à même de garantir la résilience alimentaire, l’importance d’une stratégie de reterritorialisation des productions alimentaires; la promotion du lien entre résilience alimentaire et sécurité nationale, à travers le continuum sécurité-défense.

Par la voix de son ministre de l’agriculture Didier Guillaume, le Gouvernement fut “globalement d’accord avec l’esprit et les orientations de cette proposition de résolution: la réduction des surfaces agricoles, l’artificialisation des terres, la raréfaction des ressources hydriques, l’hyper-sophistication des chaînes d’approvisionnement et la dépendance extrême aux énergies fossiles, sont autant de facteurs qui rendent notre système alimentaire particulièrement vulnérable face aux menaces systémiques. La question du lien entre résilience alimentaire des territoires et sécurité nationale mérite d’être pleinement prise en compte, eu égard à l’actualité. »

Hélas, il ne manqua que 16 voix pour son adoption et il fut regrettable que l’argument évident de sécurité nationale n’aie pas intéressé ses opposants, Messieurs DUPLOMB et MENONVILLE, qui ont d’ailleurs tout récemment porté une loi en contradiction avec ce sujet de sécurité et de revenu, qui ne sort nullement notre pays de nos dépendances, ne protège pas nos ressources et notre biodiversité qui sont pourtant auxiliaires de sécurité, qui ne renforce pas la commande publique sécurisante, n’aborde nullement les stocks alimentaires pourtant gages de prudence élémentaire, ne fait aucun rapprochement avec l’indispensable fléchage de la consommation territorialisée, ne rappelle en rien que réapprendre à cuisiner les produits de nos agriculteurs est la meilleure façon de leur garantir un revenu (et protéger leur santé des conséquences des pesticides que certains utilisent) et financer l’indispensable transition agro écologique et son accompagnement, alors qu’ils exploitent ou utilisent des installations indispensables à la vie de la Nation et qu’ils pourraient être considérés comme “opérateurs d’importance vitale”.

S’inspirer du modèle de la BITD à lier au “Terroir-caisse”

Il n’y a pas de sécurité sans nourriture, de nourriture et d’agriculture sans nature, et d’agriculteurs sans prix rémunérateurs et sans visibilité !

Ils suggèrent, après avoir fortement contribué à l’intégration de la résilience alimentaire dans le Guide National des Plans Communaux et inter-Communaux de Sauvegarde et la formation pour élus sur le sujet et l’implication concrète des populations, la création d’une BITD (Base Industrielle et Technologique de Défense) alimentaire, donnant de la visibilité à nos agriculteurs car nous avons besoin d’une “ardente planification alimentaire”, planification version Général de Gaulle, durable (la caisse enregistreuse régénérant le terroir) et résiliente, inscrite dans une économie AVEC marché où (car c’est un sujet stratégique) on reprend la main sur « la main invisible du marché » quand le marché ne peut ou ne veut pas voir.

Pour rappel, la BITD est notre écosystème d’entreprises de la défense qui fonctionne pour une bonne partie à travers la commande publique. Pourquoi ne ferait-on pas de même avec l’alimentation (une “BITD alimentaire” qui fonctionnerait en partie à travers la commande publique: d’État, des collectivités territoriales avec les cantines, les EHPAD, la restauration collective et pourquoi pas liée à la sécurité sociale de l’alimentation, et le reste serait pour l’exportation) ? Cela permettrait de reconstruire et de maintenir des infrastructures nourricières, comme la BITD maintient notre infrastructure de défense.

Muscler “l’arrière” pour libérer “l’avant”

Cela fait écho à la Revue Nationale Stratégique 2025 qui, sans développer un chapitre spécifique sur la sécurité alimentaire, en reconnaît l’importance transversale dans les stratégies de résilience, de souveraineté et de lutte contre les ingérences hybrides. Ces propositions constituent un levier d’argumentation fort pour renforcer les politiques publiques de relocalisation alimentaire, d’agriculture durable et de préparation aux crises. Pour cela, des outils comme les Projets Alimentaires Territoriaux doivent être consolidés.

Le contexte géopolitique fait dire au Chef de l’Etat qu’il va falloir que chacun soit à son poste et mette la main à la poche et à la poêle. Mais, comme se nourrir est aussi important que se défendre, il va falloir que chacun soit à son poste pour cuisiner des produits bruts, sains, locaux ayant PROTÉGÉ nos ressources naturelles car sans elles, point de sécurité et de santé: ainsi, les euros s’infiltrent (et ne ruissellent donc plus !) trois fois (économie de la ferme, économie des territoires et économies dans les foyers). Cela tombe bien puisque le temps est aux économies…

Pour conclure et résumer de façon légère mais sérieuse ce sujet pouvant réconcilier écologie, économie(s) et sécurités (civile, intérieure et nationale): le ver de terre est le meilleur allié du militaire, car il soulage ses arrières…

Selon l’INSEE, l’agriculture observe un recul de l’élevage et un recours accru au capital et aux services agricoles depuis 1980 

Le rapport de l’INSEE, publié en juin 2025, fait l’état des lieux des performances de l’agriculture française depuis 1980. On observe une diminution de la part de l’élevage par rapport aux productions végétales et aux services agricoles.

De 1980-1984 à 2020-2024 :

• Diminution de la production animale
  • 1980 – 1984 : 42,8%
  • 2020 – 2024 : 35,7%
• Augmentation de la production végétale
  • 1980 – 1984 : 52,2%
  • 2020 – 2024 : 55,3%
• Augmentation des services agricoles
  • 1980 – 1984 : 3,2%
  • 2020 – 2024 : 7,2%
• Stagnation des jardins familiaux
  • 1980 – 1984 : 1,8%
  • 2020 – 2024 : 1,8%

Baisse de la production animale

Depuis 1980, la tendance est à la baisse pour la production animale.

Le recul de la production animale totale est de -2,8% en volume, notamment exacerbé par l’élevage bovin malgré l’augmentation de la production de volailles et d’œufs, désormais stabilisée.

Augmentation de la production végétale et des services agricoles

Production végétale :

On remarque une augmentation de la production végétale en volume (+36,0%).

Cette hausse résulte en partie de la montée en gamme de la production viticole et du réaménagement des superficies du vignoble.

Ainsi, malgré une baisse globale de production de vin de -34,4%, la part des vins d’appellations : 

• Augmente en quantité produite :
  • 1980 – 1984 : 25,6%
  • 2020 – 2024 : 43,1%
• Augmente en superficie du vignoble :
  • 1980 – 1984 : 32,6%
  • 2020 – 2024 : 56,0%

On n’observe, en revanche, que peu de changement des volumes de fruits et légumes.

En ce qui concerne les grandes cultures, les céréales reculent au profit de l’exploitation des oléagineux qui triple en production.

• Surface cultivée en oléagineux :
  • 1980 – 1984 : 505 000 d’hectares
  • 2020 – 2024 : 2 194 000 d’hectares

Services agricoles :

Les services agricoles se composent de 97,9% de travaux agricoles et de 2,1% d’agritourisme.

Depuis 1980, les volumes des services agricoles ont quasiment doublé (+92,7%).

La production annuelle de services agricoles atteint désormais 6,4 milliards d’euros, soit davantage que celle des légumes, plantes et fleurs ou des volailles et œufs.

Augmentation des prix

La tendance est marquée : les prix augmentent. Les produits animaux ont augmenté de +69,6%, la production végétale de +53,9%, et les services agricoles de +132,2 %. 

Chute de l’emploi et recours au capital

L’augmentation de la production est liée à un recours de plus en plus fréquent au capital.

Une baisse significative de l’emploi est à noter malgré une augmentation de la productivité par actif.

L’emploi en équivalent temps plein (ETP) recule de -63,8%, l’emploi non salarié de -75,6%, et l’emploi salarié de -8,9%.

Le taux d’investissement passe de :

• 1980 – 1984 : 21,6%
• 2020 – 2024 : 30,4%

L’investissement est consacré à l’achat de machines agricoles, de bâtiments, d’équipements, de produits agricoles et de services professionnels.

Lire le rapport