Un nom, un mandat, des évolutions

Par Aurélien Jean, membre des Jeunes CRSI

«Alle Menschen werden Bruder », comprendre : « tous les Hommes deviennent frères ». Cette phrase est issue du texte de l’Ode à la joie, célèbre œuvre de Beethoven devenue dans les années 1980 l’hymne européen. Le sens est évident et n’est pas sans rappeler l’idéal de fraternité et d’unité dans la diversité qui est à la base du projet communautaire. Ces mêmes valeurs, plastronnées par les institutions dans leur communication mais, parallèlement, questionnées par de nombreux acteurs ; soit pour affirmer que l’on fait trop de choses en leur nom, soit, à l’inverse, pour dire que l’on ne cesserait de se trahir en n’en faisant pas assez. Quel meilleur exemple en cela que la thématique migratoire sur les quinze dernières années ? On se rappellera à ce titre le véritable conflit de positions entre la vision « humaniste » ayant conduit à l’accueil massif de réfugiés en 2015 et le backlash retentissant qui l’a suivi – conduisant notamment à une série de durcissements sur la gestion des frontières.

Il y a, justement, dans la façon dont l’Union européenne parle de ses frontières, un paradoxe qui mérite d’être souligné. L’UE a aboli les frontières intérieures entre ses États membres – c’est l’espace Schengen, l’une de ses réalisations les plus concrètes et les plus visibles pour le citoyen ordinaire. Et dans le même mouvement, cette Union a dû se doter de quelque chose dont elle n’avait jamais vraiment voulu, au moins au départ : une force opérationnelle commune chargée de protéger le périmètre extérieur de ce grand espace de libre circulation. Car supprimer les contrôles entre Paris et Berlin, entre Madrid et Amsterdam, n’a de sens que si quelqu’un surveille ce qui entre et sort par les portes d’accès que constituent les côtes grecques, les enclaves espagnoles ou les forêts polonaises.

Ce quelqu’un, c’est Frontex. Ou plutôt, ce sont ses acronymes successifs — l’agence n’a pas eu moins de trois noms officiels en vingt ans, signe d’une institution en mouvement permanent. Créée en 2004 dans l’indifférence générale, elle était alors conçue comme un modeste organe de coordination entre gardes-frontières nationaux. Personne, à l’époque, n’imaginait raisonnablement qu’elle deviendrait vingt ans plus tard l’agence européenne la mieux dotée financièrement, dotée de son propre corps en uniforme, et armé s’il vous plaît. Le tout, déployé sur quatre continents et au cœur de l’un des débats politiques les plus clivants qu’a connu, que connaît et que connaîtra sans doute encore longtemps le continent. Le tournant se matérialise temporellement mieux qu’ailleurs en 2015, avec ce qui convient d’appeler une crise migratoire : plus d’un million d’entrées sur le territoire européen (avec ca et là quelques ratés).

Le choc de l’évènement et l’ampleur de la situation que les européens n’ont que très imparfaitement gérés les a incité à adopter une réforme, de fond en comble, de l’agence, avec le règlement de 2019, qui transforme le nom, les moyens, les missions. Symboles parmi d’autres : le droit de porter une arme. Avec un panel de missions et de moyens sans cesse en hausse, qui n’est pas parti pour s’arrêter en si bon chemin, et grâce à (ou à cause, selon la tendance politique) d’un pouvoir politique qui trouve là une agence malléable, fonctionnelle et en croissance humaine et technique continue, Frontex se voit mandatée pour de nouvelles missions. Le renforcement de son expertise permettant un appui aux forces nationales, qui peuvent dès lors se concentrer sur d’autres tâches.

Pourtant, présentée comme le bouclier indispensable de la forteresse européenne par ceux qui veulent des frontières hermétiques, l’Agence a aussi ses nombreux détracteurs : ceux qui la voient comme le bras armé d’une politique inhumaine, ceux aussi qui estiment que l’Europe trahit ses valeurs dès lors qu’elle choisit la fermeté. Ainsi, une horde d’associations, d’activistes ou « d’humanistes » (ou les trois à la fois) se mobilise sans discontinuer pour clouer au pilori une agence qu’ils jugent responsable de tous les maux, et dont ils exagèrent parfois singulièrement les pouvoirs effectifs. Loin de l’image de l’ogre responsable de « crimes contre l’Humanité » et de pushbacks à foison que l’on brosse parfois avec une bonne dose de mauvaise foi, Frontex opère dans un contexte où la protection des frontières est une compétence de l’Etat-membre (EM) avec laquelle elle doit jongler. Selon où l’on se situe politiquement, les uns lui reprochent de ne pas en faire assez, les autres d’en faire trop, et mal. Dans les deux cas, l’agence de Varsovie en ce qu’elle est et en ce qu’elle peut faire dans la vraie vie est largement ignorée au profit d’une image projetée qui la dépasse.

Il s’agit donc de démystifier l’entité européenne la plus dynamique du moment. C’est l’objet de cette note, qui abordera ce qu’est Frontex, son objectif missionnel et ses déploiements majeurs (I), avant d’en examiner l’efficacité réelle, les défis qui l’attendent et aussi les (nombreuses) critiques, légitimes ou non, dont l’agence fait l’objet (II).

I – Frontex : une agence ambitieuse (et décriée) dès le départ

A – L’agence, sa composition, son cadre missionnel

Des origines aux choc de 2015

Le nom « Frontex », bien que le plus connu, n’est plus l’appellation officielle de l’agence, mais reflète l’objet essentiel de son existence par contraction des mots « frontières extérieures » — et cette étymologie dit tout de sa raison d’être. Dès 2002, un groupe d’experts sur les frontières extérieures avait été mis en place, et c’est à la suite d’un processus politique conduit entre 2002 et 2004 qu’est décidée la création d’une agence européenne dédiée, par le règlement n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004. Le 26 avril 2005, le siège est fixé à Varsovie et l’organisme entre en fonction le 1er mai, devenant pleinement opérationnel le 3 octobre 2005.

Le choix de Varsovie n’est pas anodin. La Pologne fait partie de la vague d’élargissement de 2004 — dix nouveaux États membres, dont beaucoup disposent de longues frontières extérieures à l’est et au sud-est de l’Union. Installer le siège de la future agence des frontières dans l’une des nouvelles capitales envoie un signal politique clair : la gestion des frontières est une responsabilité partagée, qui intègre pleinement les nouveaux membres. Personne ne pouvait imaginer à l’époque que ce choix géographique prendrait un sens stratégique entièrement nouveau vingt ans plus tard, lorsque la Pologne se retrouverait en première ligne des tentatives de déstabilisation hybride organisées depuis la Biélorussie et la Russie.

Dans sa version originelle, Frontex est une agence de coordination, pas une agence opérationnelle. Elle aide les États membres à coopérer, échange des informations, organise des opérations conjointes. Ses effectifs sont restreints, son budget sans commune mesure avec les standards désormais alloués : 6 millions d’euros à peine lors de son premier exercice en 2005. Elle ne dispose d’aucun équipement propre, d’aucun personnel déployable en autonomie, et dépend entièrement des contributions volontaires des EM. C’est une nouvelle création institutionnelle, utile mais sans mordant, dans la droite ligne de la politique « des petits pas » conceptualisée dès les premières heures du fait européen.

Le mordant arrivera avec fracas dix ans plus tard. En 2015, l’entrée sur le sol de l’Union de plus d’un million de réfugiés conduit les institutions européennes à revoir en profondeur le rôle de Frontex et, plus fondamentalement, à repenser le prisme sous lequel sont abordées les questions migratoires. La crise révèle brutalement ce que tout le monde savait, ou se doutait, mais que personne ne voulait vraiment admettre : l’agence, « dotée d’un mandat limité pour aider les États membres à sécuriser leurs frontières extérieures, ne disposait pas de personnel et d’équipements suffisants ». Elle était tributaire des contributions volontaires des États membres, et n’était pas habilitée à mener des opérations de gestion des frontières en propre. Le résultat ? Il se voit en quasi-direct sur les écrans de télévision du monde entier : des plages grecques et italiennes submergées, des garde-côtes dépassés réduits au rôle de sauveteurs en mer, des associations qui se donnent le beau rôle… et une Union qui donne l’image d’une organisation incapable de maîtriser ses propres accès.

La réponse législative est rapide, pour les standards bruxellois. En 2016, un premier règlement transforme l’agence et lui donne un nouveau nom — « Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes » — tout en conservant l’acronyme Frontex pour l’usage courant. Mais la réforme décisive vient en 2019 : le règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2019 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes est un texte fondateur, qui transforme Frontex de fond en comble. C’est lui qui crée le contingent permanent, autorise le port d’armes et donne à l’agence la capacité — théorique et désormais juridique — d’intervenir même sans invitation d’un État membre.

Précisions aussi que l’agence n’agit pas seul ; dans son couloir de nage figurent d’autres entités avec qui elle travaille plus ou moins régulièrement, tant en termes de coopération/collaboration que de reddition de comptes. Ainsi en est-il de la DG migration et affaires intérieures de la Commission (DG HOME), qui élabore et se charge de faire avancer tout le cadre normatif sur lequel Varsovie travaille. Ainsi en est-il aussi l’Europol, Eurojust ou l’EUAA, autant d’entités délocalisées à la Haye ou à Malte et qui interviennent en complément de Frontex sur un segment de politiques publiques en lien avec la sécurité des frontières extérieures. Quant au contrôle, la Cour des comptes, la Cour de justice de l’UE et le Parlement européen (via la commission LIBE) sont autant d’exemples du cadrage institutionnel qui existe et qui s’intéresse à Frontex, sa gestion et ses réalisations de terrain. Pour être complets, mentionnons que le Conseil dispose aussi d’une formation traitant de ces activités (dite « JAI », pour Justice et affaires intérieures).

L’architecture actuel et le cadre missionnel

Vingt ans est un âge de jeunesse, c’est aussi celui où l’on peut se retourner et mesurer le chemin parcouru depuis la création ; celui où de nombreux humains réalisent avec un sourire en coin « mon Dieu, mais qu’il est grand ce petit ». Bref, en 2025, le budget annuel de Frontex s’élève à 1,12 milliard d’euros, et l’agence compte plus de 3 500 agents. Ce budget est passé de six petits millions d’euros en 2005 à 845 millions en 2023, soit une multiplication par 140 en moins de vingt ans. C’est, toutes agences confondues, la mieux dotée de toute l’architecture institutionnelle européenne — devant l’Agence européenne des médicaments ou l’Autorité bancaire européenne, dont les objets sont pourtant bien plus anciens dans l’agenda de l’Union. Plus symbolique encore, il n’était pas gagné dès le départ que UE pourrait avoir ses propres agents sur le terrain et leur conférer l’apparence de l’autorité. Employer des gens est une chose, mais leur donner leurs propres uniformes et les armer en est une autre – a fortiori sur une matière telle que les frontières où l’exercice du régalien est jalousement conservée.

Pratiquement, le conseil d’administration de Frontex est composé de représentants de chaque EM de l’UE et de la Commission européenne. L’agence est dirigée depuis le 1er mars 2023 par le Néerlandais Hans Leijtens. Une partie des effectifs travaille au siège de Varsovie — analyse des risques, standards de formation, coopération internationale, affaires juridiques, suivi des droits fondamentaux. L’autre, et c’est la nouveauté essentielle du règlement de 2019, est déployée directement sur le terrain.

Frontex aide les pays de l’UE et de l’espace Schengen pour l’ensemble des aspects liés à la gestion des frontières : soutien opérationnel sur le terrain, lutte contre la criminalité transfrontière, surveillance aérienne et maritime, collecte et analyse du renseignement, assistance aux procédures de retour des personnes en situation irrégulière, identification et développement de nouvelles technologies. Elle communique régulièrement des statistiques détaillées sur les franchissements irréguliers des frontières extérieures, ventilées par zone géographique et par route migratoire — données qui alimentent directement les évaluations de risque des États membres et les décisions opérationnelles de la Commission.

Depuis juin 2026, le Pacte sur la migration et l’asile – négocié et adopté après des années de discussions – est entré en vigueur, ajoutant à Frontex un rôle renforcé d’harmonisation des pratiques entre États membres et de soutien aux procédures de criblage aux frontières. L’agence se trouve désormais au cœur du dispositif opérationnel de ce qui constitue la politique migratoire la plus intégrée que l’Union ait jamais tentée de construire. Plus que jamais, son corps permanent prend toute sa pertinence.

B – L’appui aux forces nationales

Le corps permanent, ou comment visibiliser un changement d’échelle

La nouveauté institutionnelle la plus significative du règlement de 2019 est la création du corps permanent européen de garde-frontières et de garde-côtes – premier service armé et en uniforme de l’Union européenne, rien que ça. Ce n’est pas une formulation rhétorique ou une extrapolation d’une situation plus complexe : c’est un fait institutionnel inédit, qui n’aurait pas été politiquement imaginable quelques années plus tôt. Confier un uniforme et le droit de porter des armes à des agents agissant au nom d’une institution supranationale, sur le territoire d’États membres souverains, représentait une barrière certaine que le décideur européen n’avait encore franchie.

Le corps permanent comprend trois catégories de personnels. La catégorie 1 regroupe les agents statutaires directement employés par Frontex ; la catégorie 2, les experts à long terme détachés par les États membres ; la catégorie 3, les personnels à court terme déployés par les États membres selon les besoins opérationnels. L’objectif fixé par le règlement de 2019 prévoit un corps permanent de 10 000 personnes d’ici 2027, dont 3 000 agents de catégorie 1 employés directement par l’agence.

Ces agents reçoivent une formation standardisée organisée par l’agence — y compris pour les profils sans expérience préalable dans les forces de l’ordre, ce qui constitue une autre nouveauté. Ils opèrent sous l’autorité des forces nationales du pays d’accueil, dans le respect du droit national et du droit de l’Union. Ils peuvent être déployés aux frontières terrestres, maritimes et aériennes, ainsi que dans le cadre d’opérations de retour. Ils sont également présents dans des pays tiers ayant signé un accord de statut avec l’UE — Albanie, Monténégro, Moldavie, Macédoine du Nord, Bosnie-Herzégovine et Serbie — et peuvent être déployés en capacité consultative dans d’autres pays avec lesquels Frontex a conclu un arrangement de travail.

Comment elle se déploie – procédure et coordination

La procédure de déploiement de Frontex suit un cycle opérationnel formalisé. En règle générale, c’est l’État membre qui sollicite l’agence, en demandant un renfort en personnel, en équipement ou en capacité de surveillance. Frontex évalue la demande, mobilise les ressources disponibles depuis le pool des États membres contributeurs et déploie dans les délais convenus.

Mais la grande innovation du règlement de 2019 est le mécanisme d’intervention rapide aux frontières : dans les situations d’urgence ou de défaillance grave du contrôle aux frontières extérieures, Frontex peut proposer son intervention — et depuis 2019, elle peut le faire même si l’État membre concerné ne l’a pas expressément sollicitée. En théorie. En pratique, cette disposition reste politiquement délicate à activer : aucun gouvernement n’apprécie que l’on vienne lui signifier publiquement que ses forces nationales ne sont pas à la hauteur. La disposition existe dans les textes ; son activation effective sans invitation reste, à ce jour, un cas limite non encore éprouvé. Ceci, pour des motifs évidents de bonne coopération et d’entretien de relations cordiales. Sans doute aussi car n’importe quel EM sait que, face à des opinions publiques qui se radicalisent de jour en jour et de fait divers en fait divers, ne pas agir sur l’immigration illégale n’est plus une option souhaitable. A ce titre, Frontex apporte une boite à outils qui, si elle ne peut tout réparer, fournit au moins de l’aide et, tout aussi important, un élément communicationnel.

C – Où est Frontex ?

Les classiques invariables : les pays du flanc sud

La Méditerranée reste le cœur de gravité des opérations de Frontex depuis ses débuts. Créée avec en arrière-pensée l’idée de mieux gérer les migrations depuis le continent africain, l’Agence a maintenu sa focale principale dans cette direction, ne serait-ce qu’au regard des statistiques qui font figurer le voisinage sud en tête des pays de provenance des migrants clandestins. La route de la Méditerranée centrale — Libye et Tunisie vers Italie et Malte — et la route de la Méditerranée orientale — Turquie vers Grèce et Chypre — concentrent la grande majorité des arrivées irrégulières et des opérations de surveillance maritime. Les enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla, petits territoires espagnols/européens enclavés dans le nord du Maroc, constituent des points de pression récurrents depuis des décennies. Avec, il faut le dire, la pression complice des autorités chérifiennes. La Grèce, l’Italie, l’Espagne sont les pays qui sollicitent le plus régulièrement l’appui de Frontex ; leurs autorités de garde-côtes travaillent quotidiennement aux côtés des agents du corps permanent.

L’opération Poséidon en mer Égée et en Méditerranée orientale, l’opération Triton puis Thémis en Méditerranée centrale, l’opération Indalo au large des côtes espagnoles et Minerva dans les ports de Ceuta, Algésiras et Tarifa — ces noms sont devenus des repères permanents du calendrier opérationnel de l’agence. Ils se renouvellent, changent de périmètre, voient leurs effectifs ajustés selon les flux, mais ils ne s’arrêtent jamais – signe des invariants du contexte global dans lequel les flux migratoires surviennent.

Les nouvelles tendances de fond

L’invasion russe de l’Ukraine en février 2022 a profondément reconfiguré la carte opérationnelle de Frontex. Sans effacer la priorité méditerranéenne, elle a ouvert un front oriental qui n’existait pas dans les premières décennies de l’agence. La Russie de Poutine et le Belarus de Loukachenko, dictatures illibérales s’il en est, ont utilisé – et continuent d’utiliser – la migration comme instrument de pression (voire de guerre) hybride contre les EM frontaliers. La crise à la frontière polono-biélorusse en 2021, les flux instrumentalisés vers les pays baltes, les pressions sur la Finlande après son adhésion à l’OTAN en 2023 : autant d’épisodes qui ont démontré que la gestion des frontières extérieures n’est plus seulement une question de flux migratoires et d’assistance humanitaire, mais une dimension à part entière de la sécurité nationale et collective – avec les demandeurs d’asile envoyés en masse en lieu et place des obus d’artillerie.

Passée le temps d’identifier le phénomène et ses ressorts, Frontex s’est adaptée en renforçant sa présence aux frontières orientales et nordiques. L’implantation à Varsovie du siège, qui avait d’abord une signification symbolique et politique, a pris d’un coup un sens opérationnel nouveau, non prévu au départ. Une ironie de l’histoire que peu de ses fondateurs avaient anticipée. Ceci doit cependant être replacé dans le contexte global des migrations qui affectent l’Europe : malgré tous les efforts du Kremlin, la principale source de pression migratoire est et demeure le flanc sud. Le « complément » oriental s’intensifiant simplement.

À cela s’ajoute, depuis le rapport de mai 2026 d’un responsable de Frontex cité par Politico, une nouvelle préoccupation : le risque de trafic d’armes depuis l’Ukraine vers l’ouest une fois le conflit terminé. Les armes légères et les systèmes d’armement de petit calibre, massivement introduits dans le pays depuis 2022, pourraient alimenter des réseaux criminels transnationaux dans un scénario post-guerre. Frontex anticipe déjà les implications pour la surveillance des frontières orientales dans les prochaines années.

II – Une agence en pleine explosion de moyens, avec le défi de la gestion de l’avenir

A – Une croissance à toute vitesse qui pose la question des moyens

Ceuta 2026, ou quand l’actualité favorise la réponse politique

Le 30 juillet 2026, l’enclave espagnole de Ceuta a connu la crise migratoire la plus massive de son histoire. En moins de deux jours, entre 50 000 et 60 000 personnes ont franchi ou tenté de franchir la frontière séparant le Maroc de l’enclave espagnole, représentant l’équivalent de plus de la moitié de la population habituelle de la ville. Plus d’une centaine de personnes sont mortes après avoir été tentées par des publications virales sur réseaux sociaux (Instagram et TikTok en tête) laissant entendre que la frontière était ouverte et offrant même un itinéraire clé en main pour contourner le dispositif de sécurité – itinéraire dont il est apparu bien vite le caractère particulièrement périlleux. Un événement migratoire de masse déclenché par un emballement des réseaux sociaux — illustration s’il en est de ce que peut produire la désinformation à l’ère numérique sur des populations vulnérables, et face à des européens dont la réaction est sans doute plus hésitante que celle qu’auraient eu d’autres autorités d’autres pays moins regardants sur le respect des principes édictés par la CEDH et la CJUE.

Ladite réaction européenne a pourtant été immédiate… mais désordonnée et jouant parfois franchement contre son camp. La Commission européenne a certes proposé une aide opérationnelle et un soutien de Frontex. L’Espagne a rapidement sollicité le renfort de l’agence : déploiement d’agents supplémentaires, prolongation de l’opération Minerva, mobilisation d’Europol et de l’Agence de l’UE pour l’asile. À la veille de la réunion d’urgence des ministres de l’Intérieur fixée une poignée de jours plus tard, l’exécutif européen appelait à une « réponse européenne commune » pour consolider les frontières du bloc… Tout ceci alors que l’Italie rétablissait des contrôles aux frontières et que le ton montait sur fond de polémiques quant à un possible « appel d’air » provoqué par les régularisations massives opérées quelques mois plus tôt par Madrid.

Le Parlement européen a lui aussi suivi, adoptant en septembre 2026 une résolution demandant une protection renforcée des frontières extérieures de l’Union. L’incident a réactivé, une fois encore, le débat de fond sur la capacité réelle de l’agence — et sur les moyens qu’il faudrait lui accorder pour qu’elle soit à la hauteur des missions qu’on lui assigne. Le tout, en soulignant la duplicité du Maroc et entérinant une volonté morale qui ne fait désormais plus vraiment débat : aller plus loin que le Pacte sur l’asile et la migration, dont l’encre de l’acte qui le durcit a pourtant à peine eu le temps de sécher.

Une crise de croissance ? Comment attirer des personnels ?

L’objectif de 10 000 agents pour le corps permanent d’ici 2027 est ambitieux. Il l’est peut-être trop alors que l’horloge commence désormais à biper sérieusement. En 2025-2026, Frontex planifie de recruter jusqu’à 400 officiers pour le corps permanent – un chiffre qui donne la mesure du chemin à parcourir pour atteindre la cible fixée, l’agence comptant encore moins de 3 500 agents toutes catégories confondues en 2026. Et depuis les discussions sur la stratégie ProtectEU, le cadre stratégique de sécurité intérieure présenté par la Commission au printemps 2025, certaines capitales évoquent des cibles bien plus élevées — jusqu’à 30 000 agents pour l’ensemble du dispositif européen de gestion des frontières, Frontex comprise (voir en ce sens la note du CRSI).

Mais qui va recruter 30 000 gardes-frontières européens ? Où les former ? Dans quels délais les déployer de manière cohérente ? La question des ressources humaines est le vrai goulot d’étranglement de l’ambition européenne en matière de frontières. Recruter des profils qualifiés dans des fonctions relevant de la sécurité publique, capables de travailler dans un contexte multinational, respectueux des droits fondamentaux, formés aux procédures d’asile et de droit international, et disponibles pour des déploiements à l’étranger dans des conditions parfois éprouvantes : c’est un profil rare. Surtout si l’on ajoute à cela la notion de multilinguisme (ou, tout du moins, la maîtrise essentielle de l’anglais) et le caractère assez casanier de certains agents qui s’engagent avant tout pour leur pays, et non pour faire « le travail » les voisins. Ceci, alors que les viviers nationaux qui pourraient l’alimenter sont aussi ceux dont les États membres ont besoin pour leurs propres forces. Cette donnée peut expliquer pourquoi le recours à des agents nationaux détachés auprès de Frontex n’est pas non plus une solution structurelle : déplumer le national pour faire grossir l’européen n’est une option qu’aucun directeur opérationnel national ne peut sérieusement accepter.

Enfin, et avec un grain de malice, n’y a-il pas une forme de schizophrénie au Conseil à demander simultanément une hausse des moyens, personnels, missions, etc. de Frontex et, en même temps, à taper fermement du poing sur la table en exigeant une taille au sabre clair des dépenses administratives de l’Union ? Réduire la bureaucratie, objectif louable, ne doit pas avoir pour effet de contraindre la capacité d’action de Frontex en matière RH – quand bien même cela représenterait le seul point d’accord entre les EM. Le compromis facile immédiat ne doit pas torpiller le bien-fondé des objectifs de long-terme.

B – Les EM, tiraillés entre renforcement de Frontex et préservation de leurs capacités

Un consensus pour renforcer l’Agence

Le renforcement de Frontex est présenté comme un quasi-consensus politique à Bruxelles, tant par la Commission que par les EM ou la majorité du Parlement européen. Et il est vrai que rares sont les gouvernements qui, publiquement, s’y opposent au-delà de certains détails très précis. Moins rares sont les eurodéputés de gauche, mais tel est le rôle d’une opposition. Les résultats électoraux depuis 2022 ont en effet installé durablement les questions relatives aux frontières et à la migration dans le haut de l’agenda des opinions publiques européennes, et aucun gouvernement ne peut se permettre d’être vu comme freinant l’agence chargée de les gérer, surtout à l’approche d’une période qui pourrait durablement réinterroger les missions et le budget de l’UE.

Les capitales européennes discutent donc actuellement d’une extension des pouvoirs de Frontex à la lutte contre les menaces de drones aux frontières — un sujet rendu urgent par les épisodes d’intrusions par drones non identifiés au-dessus d’installations militaires et civiles stratégiques dans plusieurs États membres depuis 2024. Donner à Frontex des capacités anti-drones opérationnelles représenterait un nouveau saut qualitatif dans ses attributions et, fait nouveau, moins motivé par la lutte contre l’immigration clandestine que par la pure protection, basique, de l’espace aérien du continent. A défaut de la très médiatisée (et maladroite) idée du « mur de drones » proposée par la Présidente de la Commission en 2025, un déploiement et une expertise permanents de Frontex sur cet aspect pourraient représenter un apport concret sur le terrain. Illustration parmi tant d’autres : le plan de la Commission européenne, révélé en septembre 2026, visant à lutter contre les entrées massives sur le territoire de l’Union de type « Ceuta ». Si les cinq axes dégagés ne révèlent, en eux-mêmes, rien de bien nouveau ou de sensationnel, ils installent encore davantage l’idée d’une nécessaire révision du mandat de l’Agence afin de lui permettre d’être la plus efficace possible face aux nouveaux phénomènes (où, tout du moins, « nouveau » doit être entendu comme « cela vaut le coup que l’on agisse »). Par un phénomène intéressant, on notera que chaque nouveau risque est associé à une réponse unique tendant vers un interlocuteur unique : Frontex. A l’opposé d’une certaine tendance ayant conduit à multiplier les agences et organismes déconcentrés depuis les années 1990.

Mais nous sommes à l’Europe, et le consensus s’arrête là où commence la discussion sur les moyens concrets. Combien de personnels les États membres sont-ils prêts à contribuer au pool du corps permanent ? Quels équipements mettre à disposition, et pour combien de temps ? En 2021, la Cour des comptes européenne, dans un rapport spécial, n’avait pas mâché ses mots, estimant que Frontex « n’avait pas pleinement rempli le mandat qui lui avait été confié en 2016 » et mettant « également en doute sa capacité à assumer efficacement son nouveau rôle opérationnel ». La critique pointait notamment le fait que les EM contribuaient moins que prévu en termes de personnels et d’équipements – la logique du passager clandestin à l’œuvre, même sur un sujet qui fait l’objet d’un consensus rhétorique. Si des choses ont notablement pu évoluer depuis, l’illustration reste assez frappante pour permettre de s’interroger sur le devenir des annonces et autres stratégies présentées comme autant de réponse à une succession de crises qui appelaient à un positionnement du politique : éteindre une polémique et adoucir les opinions publiques sur l’instant est une chose, traduire les promesses en actes est, et depuis longtemps, le point faible de la crédibilité du décideur.

Et si on (re)parlait du Cadre financier pluriannuel ?

L’argent est le nerf de la guerre, cela n’a rien de nouveau. Appliqué à Frontex, cela peut se traduire par des postes budgétaires qui, bien qu’en croissance, peuvent se révéler insuffisants face à une situation évolutive. Exemple concret : l’agence a dû suspendre son programme de réintégration des migrants renvoyés après avoir épuisé son enveloppe budgétaire annuelle avant la fin de l’exercice. Lancé en 2022 avec un budget initial de 14,3 millions d’euros — sur une dotation totale de 80,3 millions prévue jusqu’en 2026 — ce programme finançait, via des accords-cadres avec des ONG et des organisations internationales, une assistance post-retour dans 27 pays d’origine : aide à la création d’activité économique, hébergement, accompagnement médical, juridique et scolaire. La montée en charge des retours assistés, amplifiée par la mise en œuvre du Pacte sur la migration et l’asile à partir de juin 2026, a dépassé les prévisions budgétaires initiales – de l’ordre de 63% par rapport aux prévisions internes. C’est même 75% de cas à traiter en plus par rapport à 2025. Pour tenter de répondre à cette situation, la Commission a déposé en octobre 2026 une demande de transfert budgétaire supplémentaire de 41,6 millions d’euros en faveur de l’agence pour couvrir ces besoins, l’objectif étant de soutenir le retour et la réintégration de plus de 65 000 ressortissants de pays tiers d’ici la fin de l’année. Ceci étant, naturellement, un moyen de parer au plus pressé, tout l’enjeu sera de voir dans quelle proportions ce poste de dépenses sera soutenu dans le cadre du prochain budget pluriannuel – les négociations entre EM étant encore en cours.

Ainsi, on le comprend, la vraie mesure de l’ambition politique européenne pour Frontex – et qu’importe pour le coup le type de programmes concernés – ne pourra se lire que dans les chiffres définitifs du prochain cadre financier pluriannuel (CFP, ou MFF en anglais – voir la note du CRSI consacrée au budget de l’Union). La Commission a présenté sa proposition le 16 juillet 2025, et le moins qui puisse être dit est que le signal envoyé est fort : sur les quelque 81 milliards d’euros proposés pour le volet regroupant la migration, la gestion des frontières et la sécurité intérieure dans le MFF 2028-2034, Frontex recevrait à elle seule 11,9 milliards d’euros — soit pratiquement le double de l’enveloppe de la période précédente. En termes globaux, le budget dédié à la migration, aux frontières et à la sécurité intérieure tripleraitpar rapport au MFF actuel.

Ces chiffres sont importants. Ils disent quelque chose de réel sur la hiérarchie des priorités de la Commission von der Leyen II : moins de climat et plus de régalien, moins de gauche et plus de droite. Mais une proposition budgétaire de la Commission n’est pas un budget adopté – loin s’en faut. Les couloirs de Bruxelles bruissent en ce moment même d’interminables heures de négociation entre États membres (surtout) et au Parlement européen (un peu moins) pour arrêter les chiffres définitifs et contenter suffisamment chaque EM pour lever tout risque de veto. Entre les tenants de la cohésion et de la PAC et ceux qui ne jurent que par la frugalité, trouver un terrain d’entente peut être ardu. Et si la gestion des frontières en est un, encore faut-il que l’entièreté de l’enveloppe sur l’entièreté des chapitres convienne, ce qui n’est pas garanti. Et des précédents enseignent à la prudence : les arbitrages finaux produisent quasi systématiquement des enveloppes inférieures aux propositions initiales, d’autant que le contexte de contrainte budgétaire dans la plupart des États membres ne laisse guère de marge pour des contributions supplémentaires généreuses. Sans parler des prochaines élections dans plusieurs EM qui pourraient accoucher de gouvernements bien plus hostiles à l’idée européenne ; voire torpillant leurs intérêts de long-terme au bénéfice de décisions-spectacles prises à la petite semaine.

La vraie question n’est donc pas seulement de savoir si Frontex aura 11,9 milliards. C’est de savoir si cette somme, quelle qu’elle soit in fine, permettra de continuer à bâtir et améliorer une agence réellement opérationnelle, à la hauteur des menaces que les textes lui demandent d’affronter et capable de se projeter dans les menaces aux frontières qui pèseront sur l’Europe des années 2030. Ceci, particulièrement si ladite Europe compte quelques nouveaux EM autour de la table.

C – Pourquoi critique-on Frontex ?

Une cible idéale, offrant une prise par rapport à la définition classique des « valeurs » de l’UE

Frontex est, dans l’écosystème des agences européennes, une cible particulièrement exposée. Cela tient à son objet même : gérer des frontières, c’est participer à conseiller le national sur qui entre et qui n’est pas autorisé à entrer. Et décider qui n’entre pas, dans une Union qui se définit par des valeurs d’ouverture, de dignité humaine et de respect des droits fondamentaux, crée une tension structurelle que nulle reformulation institutionnelle ne peut faire disparaître – particulièrement pour les tenants du maximalisme, quitte à appliquer une torsion au sens originel des « valeurs ».

La critique la plus sérieuse et la plus documentée concerne les pushbacks — ces pratiques de refoulement en mer ou à la frontière terrestre, parfois violents, parfois illégaux au regard du droit international, par lesquels des garde-côtes ou des forces de sécurité renvoient des migrants dans les eaux ou les territoires d’où ils viennent. Sans entamer de procédure d’asile ni d’examen individuel de leur situation, ni même leur offrir la possibilité de le faire. En Grèce notamment, les pratiques de refoulement en mer Égée ont été documentées à de nombreuses reprises par des journalistes, des ONG et des organes internationaux. En janvier 2025, la Cour européenne des droits de l’Homme avait confirmé dans plusieurs arrêts l’existence d’une « pratique systématique » de pushbacks de la Grèce vers la Turquie (voir notamment l’arrêt A.R.E/Grèce).

La question qui peut dès lors se poser est celle de la responsabilité de Frontex lorsque ces pratiques se déroulent dans des opérations auxquelles ses agents participent ou bien qu’elle coordonne. La réponse est venue en décembre 2025, dans plusieurs arrêts de la Grande Chambre de la CJUE, dont un rendu en décembre 2025. Dans cette affaire C-134/24 P Hamoudi/Frontex, la Cour de justice a estimé que le Tribunal – l’échelon de première instance – avait porté atteinte au droit à une protection juridictionnelle effective du requérant en n’ayant pas correctement appliqué les règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve dans le contexte d’un prétendu renvoi sommaire impliquant Frontex. La Cour rappelle que Frontex, en tant que composante du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, est juridiquement responsable des activités dont elle a le contrôle ou qu’elle coordonne.

Un autre cas d’espèce concerne une requête en indemnisation introduite par des ressortissants syriens, demandeurs d’asile qui avaient exprimé leur intention de solliciter une protection internationale, mais qui avaient été renvoyés en Turquie dans le cadre d’opérations auxquelles participait Frontex. La CJUE a annulé les ordonnances du Tribunal qui avaient rejeté ces demandes sans enquête approfondie, et renvoyé les affaires devant la première instance pour réexamen. Ce renversement de la charge de la preuve — reconnaissant le déséquilibre structurel entre une agence détentrice des informations et des migrants incapables de les produire — constitue un arrêt notable dans la jurisprudence européenne. Frontex ne peut plus faire valoir l’absence de preuve pour justifier de sa bonne foi, ce qui interroge sur l’usage qui sera fait de cette jurisprudence et des moyens pour l’Agence de garder une certaine effectivité dans ses missions.