Par Raphael Piastra, Maitre de Conférences en droit public des Universités
Au sujet des nominations présidentielles
Emmanuel Macron a proposé de nommer Emmanuel Moulin, ex-secrétaire général de l’Elysée, comme gouverneur de la Banque de France dans un communiqué du 5 mai 2026. « La présidente de l’Assemblée nationale [Yaël Braun-Pivet] et le président du Sénat [Gérard Larcher] sont saisis de ce projet de nomination, afin que la commission intéressée de chacune des assemblées se prononce dans les conditions prévues par le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution« , écrit aussi l’Elysée dans son communiqué (1). Le choix présidentiel a été validé d’assez justesse.
François Villeroy de Galhau, 67 ans, gouverneur de la Banque de France, avait annoncé en février qu’il quitterait ses fonctions au début du mois de juin, une décision surprise alors que son mandat se terminait fin 2027. C’est le droit de tout haut fonctionnaire. Le gouverneur va d’ailleurs prendre la présidence, (plus reposante) de la fondation Apprentis d’Auteuil.
La nomination d’E. Moulin, a fait, une nouvelle fois, jaser. Comme avait fait réagir le choix d’Amélie de Montchalin, tout juste ex ministre des comptes publics, pour succéder à Pierre Moscovici à la tête de la Cour des Comptes (2). En revanche la nomination de Marc Guillaume (proche d’Edouard Philippe), préfét d’Ile-de-France, à la tête du Conseil d’Etat, contestée elle aussi, consacre la promotion d’un grand serviteur de l’Etat et très fin connaisseur de nos institutions (ex secrétaire général du CC au surplus). Bien plus qu’un affidé du chef de l’Etat, il est un haut fonctionnaire aussi brillant que clivant (3). Mais sa nomination a suscité aussi la glose.
Regardons un peu ce qu’il en est de ces nominations qui sont un très ancien mode de gouvernance.
Un héritage monarchique
« Transmettre la mémoire de l’Histoire, c’est apprendre à se forger un esprit critique et une conscience. » (S. Veil).
Les nominations par le président sont, en vérité, la continuité d’un très ancien héritage. Celui des nominations monarchiques qui ont commencé à s’exercer tel un système sous Louis XI. Les principaux actes royaux sont désormais conclus par la formule : « Car tel est notre bon plaisir ». Les nominations en premier. L’ « Araignée », comme on le surnommait, était très sourcilleuse sur les personnes qu’il nommait. Promotion, rarement. Prébendes, plus sûrement. La monarchie absolue a amplifié, bien entendu, le système. C’est sous la Révolution qu’est née la première fonction publique. Les employés des ministères deviennent des fonctionnaires (4). C’est la Constituante qui, dès 1790, procède à un mouvement inédit. En effet elle valide les nominations qui se font selon les besoins des ministères. Les représentants en mission, créés par le gouvernement révolutionnaire en 1793, furent les agents essentiels de la centralisation jacobine. Nommés par ledit gouvernement, ils ont pour mission de faire réussir la révolution en province. Certains vont commettre des exactions de masse (Carrier, Fouché). Ils disparaissent au moment de la mise en place du Directoire en 1795.
Sous les empires napoléoniens (I et II), tous les grands dignitaires (civils et militaires) de l’Empire étaient aux mains de l’Empereur. Ainsi le Premier consul nommait les ministres, les généraux, les fonctionnaires, les magistrats et les membres du Conseil d’État. Son influence était déterminante dans le choix des membres des assemblées législatives, en principe effectué au suffrage universel (5). Sous la férule de Pétain, les fonctionnaires sont nommés ou cooptés par le Maréchal à qui ils doivent prêter serment. Il faut attendre les IIIè et IV è Républiques pour que les choses soient encadrées. Mais le contreseing généralisé des actes présidentiels ne lui donne quasiment aucune marge de manœuvre sur les nominations auxquelles il procède.
C’est, en vérité, depuis 1958 que les nominations présidentielles font souvent gloser. En effet le locataire de l’Elysée nomme en principe des personnalités qui lui sont les proches. Ce sont de hautes fonctions, civiles et militaires, avec lesquelles le locataire de l’Elysée souhaite en quelque sorte garder une certaine proximité. Mais aussi quelque part prolonger son action. Et récompenser parfois aussi. Mais de tels postes sont presque par définition temporaires. En effet lorsque le fonctionnaire n’a pas œuvré comme il se doit ou si l’on estime qu’il a fait son temps, il peut être remercié sine die. Préfets, ambassadeurs, recteurs par exemple, sont des emplois dits « à la discrétion » (ou à la décision) du Gouvernement. Plus exactement du président. Et précisons ici que ce dernier n’a en aucun cas à justifier son choix. Même si c’est un pouvoir soumis au contreseing ministériel.
Contrairement à ce qui est souvent avancé, ces nominations présidentielles ne relèvent pas complètement du fait du Prince. Elles ont une base constitutionnelle qui est l’art. 13 C. D’abord regardons donc le texte lui-même avant que de s’attacher la pratique. A noter que la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique intervient aussi.
Les textes
On ne le dit pas assez mais l’essentiel de notre vie sociétale est inscrit dans la Constitution de 1958 qu’à peu près 80 % des français n’ont jamais lu. C’est pourtant le texte suprême. Et il contient les règles principales en matière de nominations.
• Le texte de base : l’article 13 C
Selon l’art. 13 C :
Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres.
Il nomme aux emplois civils et militaires de l’Etat.
Les conseillers d’Etat, le grand chancelier de la Légion d’honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants de l’Etat dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 et en Nouvelle-Calédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales, sont nommés en Conseil des ministres.
Une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du Président de la République peut être par lui délégué pour être exercé en son nom.
Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés.
Précisons d’abord ce qu’est une ordonnance. C’est un texte normatif présenté par le Gouvernement dans un domaine qui relève en principe de la loi. Une ordonnance permet d’adopter des mesures sans passer par la procédure législative ordinaire (examen du texte par l’Assemblée nationale et le Sénat, navette parlementaire, etc.).
Le Parlement doit préalablement autoriser le gouvernement à prendre une ordonnance dans un domaine précis (par une loi d’habilitation, par exemple). Les ordonnances publiées peuvent ensuite obtenir une valeur législative, à condition que le projet de loi de ratification soit déposé dans le délai fixé (6). La pratique instaurée par le président Mitterrand en 1987, époque de la première cohabitation, (refusant de signer certaines ordonnances ) permet de dire que le chef de l’Etat n’est donc pas tenu de signer une ordonnance. Même si c’est, là encore, un pouvoir partagé.
Ce qu’il est important de retenir ici c’est que ces nominations, tout du moins les principales, se font en Conseil des Ministres. Cela sur la base du plus haut décret français, le décret présidentiel qui est donc pris au cours (plus spécialement à la fin) dudit Conseil. Il faut préciser ici que le président n’agit pas selon son bon vouloir puisque tout décret pris à cette occasion comporte le contreseing du Premier ministre et des ministres responsables. Et nous avons eu jadis le privilège de démontrer que, tant juridiquement que politiquement, grâce au contreseing, la responsabilité de l’acte passe de celui qui signe vers celui qui contresigne (7).
La révision importante de 2008 a confié au Parlement un rôle, inédit, de validation sur certaines nominations. On le note : le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Cela se traduit d’ailleurs par un vote. L’alinéa 5 de l’art. 12 permet de constater quels sont les emplois concernés. On voit que ce n’est donc pas sur toutes les nominations que cette validation a cours. Cela laisse une certaine liberté au président pour agir il est vrai plutôt à sa guise. Peut-être devrait-on généraliser cette validation parlementaire ? Il faut préciser que, sauf en période de cohabitation, le Parlement valide en principe les choix du président. Comme nous le confiait un ex ministre auvergnat, « pour être nommé à certains emplois, mieux vaut connaitre le président ! ».
• Le rôle de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP)
Afin de garantir plus de transparence, il faut dire ici que sur certains postes, la HATVP intervient. Créée en 2013, dans le sillage de l’ « affaire Cahuzac », cette dernière est une autorité administrative indépendante chargée de promouvoir la probité et l’exemplarité des responsables publics. Elle a pour mission de contrôler les déclarations de patrimoine et d’intérêts de ces responsables, éviter les conflits d’intérêts, réguler les mobilités entre les secteurs public et privé et réguler les groupes de pression. Ce qui fait qu’elle intervient sur certaines nominations présidentielles à partir du profil des gens appelés à être nommés (8). C’est par exemple le cas de toute personne exerçant une fonction nommée en Conseil des ministres.
Il y là un progrès incontestable qui gagnerait cependant à être amplifié (9). On constate que depuis quelques années l’exemplarité politique n’est plus ce qu’elle était. Les multiples affaires qui, çà et là, mettent en cause des personnages publics (de toute tendance) instaurent une défiance certaine voire durable dans la population. Elle s’illustre principalement par l’abstention aux élections. Les citoyens, notamment car ils les rétribuent (art. 13 Déclaration de 1789), attendent de leurs (hauts) fonctionnaires et de leurs élus, qu’ils soient irréprochables. N’oublions pas non plus qu’au titre de l’art. 15 de cette même Déclaration : La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Notamment lorsqu’il dysfonctionne. Cette règle est malheureusement peu utilisée.
Mais, précisons-le quand même, dans leur grande majorité, nos (hauts) fonctionnaires remplissent leur office de façon irréprochable. Mais on ne peut en dire autant de certains membres de la classe politique…. On ne mesure pas encore les répercussions du procès de N. Sarkozy sur l’opinion public. Certaines influeront indubitablement sur la conception qu’ont les citoyens de la fonction présidentielle. Toute figure exemplaire est nourricière de confiance (A. Peyrefitte).
L’opacité et la pratique du texte
L’al 2 de l’art. 13 précise : Il (ndlr : le président) nomme aux emplois civils et militaires de l’Etat. On ne peut guère contester que c’est assez général. Rappelons que selon selon les statistiques publiées par l’Insee en février 2026, la fonction publique comptait 5 851 000 personnes à la fin de 2024 (10). En termes d’effectifs, la France compte l’armée la plus importante de l’Union européenne avec 264 000 militaires actifs (sur une population d’environ 69 millions d’habitants), auxquels s’ajoutent 43 444 réservistes non mobilisés (11). Bien sûr le chef de l’Etat ne nomme que les hauts emplois civils et militaires. L’al. 3 de l’art 13 précise ainsi les choses : Les conseillers d’Etat, le grand chancelier de la Légion d’honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants de l’Etat dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 et en Nouvelle-Calédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales. On le constate ce sont là parmi les emplois les plus prestigieux de la République.
Le texte révèle aussi que d’autres emplois qui sont fixés par une loi organique. C’est-à-dire une disposition générale qui, dans la hiérarchie des normes, se trouve située au dessus des lois ordinaires : elle est prise par le Parlement (Assemblée nationale et Sénat). Elle fixe les règles propres à l’organisation des pouvoirs publics (Dictionnaire juridique). La loi organique a aussi pour vocation de compléter la constitution.
Il est difficile de chiffrer avec exactitude le nombre de nominations présidentielles. Le journaliste Michaël Moreau vient de tenter le calcul. Il publie une assez bonne enquête : Sa majesté nomme, enquête sur un pouvoir présidentiel exorbitant (Robert Laffont, 2026). Son estimation ? 5000 postes dépendraient du chef de l’Etat. Peut-être 10 000. Un calcul avait été fait sous F. Mitterrand qui aboutissait à 3500. Mais avec le temps on doit être proche il est vrai des 5000 voire un peu plus. Il est évident que depuis le début de la Vème République, la liste s’allonge. Ainsi en 1985, en plein été, discrètement, peu avant la cohabitation, François Mitterrand augmenta encore ce pouvoir de nomination. Il aimait beaucoup ces nominations d’inspiration quasi monarchique pour lui. Aucun de ses successeurs n’a véritablement diminué la liste. Un effort devrait être fait.
Contrairement à ce qui est dit çà et là, il existe donc certains garde-fous. Mais, étant donné l’état de notre Constitution, on ne peut faire mieux que de s’en remettre aussi à l’esprit et à la pratique présidentiels. Et de constater que de de Gaulle à Macron, les présidents ont toujours veillé de près sur les nominations. Notamment sur les domaines régaliens. Il faut préciser que la France a, depuis longtemps, fait sien le système américain dit du spoil system. Aux Etats-Unis, le « spoil system » est une tradition : après chaque élection présidentielle, les fonctionnaires des hautes administrations sont remplacés ou non en fonction de la couleur politique du nouveau chef d’Etat. « ll va récompenser ses amis et punir ses ennemis» disait le rédacteur en chef d’un grand quotidien américain qui soutenait la candidature d’Andrew Jackson à la Maison-Blanche. C’était en 1828 ! Au passage aucun président américain n’a autant pratiqué le spoil system que D. Trump. Force est de constater qu’en France à la suite de chaque présidentielle il en est ainsi. Notamment quand la gauche succède à la droite (ex : 1981) ou inversement (ex : 1995). Il en ira de même en 2027. « Il faut bien faire un peu place nette ! » comme nous l’avait confié un jour Michel Charasse.
Même un président de droite peut aussi vouloir mettre des hommes à lui aux postes clefs quand il succède à un président de droite. Ce fut le cas en 2007 lors de l’arrivée de N. Sarkozy. Lui aussi a beaucoup « écarté », déplacé, nommé. Il fallait couper avec la chiraquie administrative nous confirmera un ancien ministre chiraquien. En particulier les préfets (12). Le mandat de N. Sarkozy est parsemé de cas de préfets relevés de leurs fonctions, désavoués, mutés, placardisés. Et des proches sont promotionnés. Parfois pour des broutilles. Un exemple parmi quelques autres. A l’été 2009 des individus squatent la piscine de l’acteur Christian Clavier, un proche du président. Immédiatement c’est le limogeage de Dominique Rossi, coordinateur des forces de sécurité intérieure en Corse. Il en fallu de peu que ce ne soit le préfet !
Un président qui s’en va, sera tenté de « jouer » de ces hauts emplois. Notamment pour « récompenser » et placer des proches. Ainsi F. Hollande en 2017 et E. Macron depuis peu.
Ces nominations sont, on l’a dit, une tradition française en quelque sorte. Il est normal que la nomination des hauts emplois, civils et militaires, soit effectuée par le chef de l’Etat. En revanche elle pourrait et devrait être même limitée. Pour ce faire il suffirait d’abord de fixer une liste d’emplois « essentiels » de façon officielle puis enfin de les faire systématiquement valider par l’Assemblée. Voire par le Conseil Constitutionnel.
A noter que selon l’art. 21 al 1 le Premier ministre nomme aux emplois civils et militaires. Il s’agit, pour l’essentiel, de nominations résiduelles qui ne relèvent pas de l’Elysée ou complètent celles-ci (ex : concours de la fonction publique). Des emplois « non essentiels » en quelque sorte.
Nommer est le plus manifeste et le plus futile des pouvoirs, celui qui fascine le plus, qui attise le plus de convoitises, qui occupe le plus les conversations et mobilise le plus les esprits de tous ceux qui sont associés aux affaires publiques (Jacques Attali, Verbatim).
Sources :
(1) https://rmc.bfmtv.com
(2) https://www.radiofrance.fr
(3) https://www.lemonde.fr, 8/5/26
(4) Anne-Marie Patault, Les origines révolutionnaires de la fonction publique : de l’employé au fonctionnaire, Revue historique de droit français et étranger, Vol. 64, n° 3, juillet-septembre 1986
(5) https://www.universalis.fr
(6) https://www.vie-publique.fr
(7) Raphael Piastra, Du contreseing ministériel sous la Vè, ANRT, 1998
(8) https://www.info.gouv.fr
(9) Michel Verpeaux et Bertrand Mathieu (dir.), Transparence et vie publique : 9e printemps du droit constitutionnel, Paris, Dalloz, coll. « Thèmes et commentaires », janvier 2015 ; Jean-Louis Nadal, Renouer la confiance publique : Rapport au président de la République sur l’exemplarité des responsables publics, La Documentation française, janvier 2015
(10) https://www.fipeco.fr/commentaire
(11) https://www.touteleurope.eu
(12) La valse des préfets s’accélère depuis 2007, https://www.lemonde.fr, 22/7/2010
