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Jan 28 2026
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brève européenne Aurélien Jean

Brève Européenne 13 : Élargir l’Union européenne : un pont trop loin ?

By Institutions

– Par Aurélien JEAN, membre du CRSI

* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

 

« Faire entrer l’Angleterre, ce serait pour les Six donner d’avance leur consentement à tous les artifices, délais et faux-semblants, qui tendraient à dissimuler la destruction d’un édifice qui a été bâti au prix de tant de peine et au milieu de tant d’espoir ». Ces mots sont ceux de Charles de Gaulle, alors Président de la République, en 1967 – c’est-à-dire lors de son second refus de voir le Royaume-Uni intégrer ce qui était encore la Communauté Economique Européenne (CEE). Si Londres parviendra finalement à rentrer dans la CEE (devenue UE en 1992), ce ne sera en réalité que le début d’un douloureux mariage de raison – économique avant tout – qui prendra fin dans le fracas et les turbulences du Brexit au début des années 2020. A ce titre, il est assez frappant de constater que les prophéties sombres du Général ne se sont pas produites et n’ont pas empêché la Communauté de devenir Union, dans un agrandissement de compétences notable. Pour autant, la citation en elle-même ne saurait se voir complètement infondée, particulièrement au regard des discussions tendues voire sans fin qui entourent la potentielle adhésion des Etats candidats à l’UE.

L’histoire récente de l’Europe est celle d’une entité qui a tout fait pour mettre en œuvre le caractère autoréalisateur d’un continent « sans cesse plus étroit », ainsi que le mentionne l’acte constitutif du Conseil de l’Europe en 1949. Plus étroit, et plus large aussi. Des six membres fondateurs de la CECA devenue CEE après le Traité de Rome de 1957, l’UE a atteint les 28 (puis 27 membres) à la suite des multiples élargissements au Nord, au Sud et à l’Est du continent. Sans rentrer dans les détails, ces différents élargissements sont les suivants :

  • Le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark en 1973 ;
  • La Grèce en 1981 ;
  • L’Espagne et le Portugal en 1986 ;
  • L’Autriche, la Suède et la Finlande en 1995 ;
  • La Pologne, l’Estonie, la Lituanie, la Lettonie, Malte, Chypre, la Slovaquie, la Slovénie, la République Tchèque et la Hongrie en 2004 – le plus grand élargissement de l’UE à ce jour ;
  • La Roumanie et la Bulgarie en 2007 :
  • La Croatie en 2013.

A l’inverse, par la suite, le Brexit a eu raison de la très relative europhilie britannique.

Les grands élargissements des années 2000 pourraient faire croire qu’il est rapide voire aisé de rejoindre l’UE. Ce serait oublier la force violente des réformes qui ont transformé les anciennes républiques populaires en économies de marché, respectueuses des Droits de l’Homme et aptes à « digérer » l’acquis communautaire. Ainsi, il reste des Etats qui sont dans l’antichambre de l’intégration depuis plusieurs années sinon décennies. A ce titre, certains ont raisonnablement de bonnes chances de voir bientôt le bout du tunnel (Albanie, Monténégro) tandis que d’autres semblent déjà avoir tiré un trait sur tout espoir européen, comme la Turquie. Dans ce dernier cas, il est vrai que des considérations très politiques, à tendance culturelle, ont fortement influé. 

Ce faisant, il sera fait mention dans cette note des processus et dynamiques afférentes à l’introduction d’un nouvel Etat-membre (EM) dans l’Union (I) ainsi que des enjeux qu’implique un élargissement, non seulement en amont mais aussi et surtout une fois celui-ci réalisé (II). Enfin, il sera porté un regard pour la perspective de nouveaux élargissements, alors que les années 2030 semblent promises, au mois dans les discours, à l’entrée d’un ou plusieurs nouveaux EM (III).

 

I – Le processus pour entrer dans l’UE

A – Les critères 

Au fil des années, plusieurs critères ont émergé pour définir ce qu’un candidat devrait être ou faire afin de rejoindre la CEE puis l’UE – lesdits critères se devant d’exister afin de compléter un article 49 du Traité sur l’Union européenne (TUE) pour le moins laconique. La première des conditions, tout évidente soit-elle, est d’être un Etat. Derrière cette lapalissade figure l’idée que des organisations internationales comme l’ONU, l’OCDE ou le Conseil de l’Europe (CoE) ne pourraient pas adhérer à l’UE, quand bien même leur nature géographiquement centrée sur l’Europe existerait. A l’inverse, pour le CoE, les discussions sont en cours depuis des années afin que l‘Union intègre la CEDH (voir la note du CRSI). Si chaque organisation internationale a ses propres règles d’entrée et de sortie, cette plus grande souplesse du CoE s’explique d’une part en raison du caractère moins intégré de la structure (voir la note du CRSI) et d’autre part car les 27 EM de l’UE sont membres du CoE, alors que les 46 EM du CoE ne sont donc pas tous adhérents à l‘UE. 

Le deuxième critère – implicite devenu explicite – réside dans la qualité d’Etat « européen » du candidat. Cette condition, mentionnée à l’article 49 TUE, a ainsi été invoquée en 1987 pour rejeter la candidature du Maroc jugée géographiquement très éloignée de l’espace européen tel que pensé par les traités. Notons que cet article précède le désormais-célèbre article 50, utilisé pour la première fois par le Royaume-Uni après le Brexit. Au passage, mentionnons que tout Etat ayant quitté l’Union et qui souhaiterait y entrer à nouveau devrait, logiquement, recommencer la procédure depuis le début. Pour autant, et pour revenir à l’article 49, la qualification d’Etat « européen » n’est pas si évidente que cela. Que prend-on en considération : la géographie au sens strict ? L’aire de civilisation culturelle ? La diffusion des valeurs ? Définir des limites politiques sur de la géographie ou, plus encore, sur des considérants sociaux et sociétaux n’est pas une chose aisée – et relève d’une part d’arbitraire et d’arbitrage selon les circonstances du moment. 

Jusqu’à présent, l’Union n’a pas trop eu à se poser la question. Même en 2004 et 2007, il ne faisait aucun doute que les anciennes républiques populaires appartenaient bien à l’espace européen. Il en serait sans doute de même pour les pays des Balkans, la Moldavie et l’Ukraine aujourd’hui. Mais au-delà, quid des pays à cheval sur deux continents, comme la Turquie ? La partie européenne du pays est pour le moins minoritaire au regard de celle asiatique, a fortiori lorsque l’on considère certaines différences culturelles – et démocratiques – béantes. Et, alors, que dire de la Géorgie, bien davantage caucasienne qu’européenne ? Si la direction politique du pays ne laisse que peu de doutes sur ses chances d’accès à moyen terme à l’Union, son caractère européen aurait sans conteste été discuté au Conseil. Il est donc intéressant de constater que, pour réussir à s’élargir bien puis amplement que l’UE, le CoE a adopté une approche sensiblement plus lâche de « l’européanité ». En refusant toute définition stricte des frontières géographiques, l’institution de Strasbourg a permis à tous les Etats ci-avant mentionnés de rentrer en son sein – bien aidé il est vrai par l’objet des droits fondamentaux qui permet de retenir des critères davantage moraux que physiques.

Du reste, et en complément de tout ce qui précède, les Etats-membres ont tenu à formaliser un certain nombre d’exigences lors du sommet européen de Copenhague en 1993. Ces critères, qui portent le nom de la capitale danoise, sont la matérialisation la plus visible et sans doute la plus objective de la marche à suivre pour espérer rejoindre l’UE. Au départ, trois grands axes structuraient les attentes.

  • Un critère politique, affirmant la nécessité d’institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, le respect des minorités et leur protection. En somme la reprise d’une bonne partie des valeurs mentionnées à l’article 2 du TUE ;
  • Un critère économique, assurant à l’Etat candidat sa pleine capacité à fonctionner selon une économie de marché viable, capable de faire face et de s’adapter dans un système ouvert, concurrentiel, régi par des règles strictes en ce qui concerne les aides d’état et qui fonctionne dans une logique libérale assumée. Ce critère est, surtout à l’époque, évident après la chute du bloc de l’Est ;
  • Un critère tendant à l’intégration de l’acquis de l’Union européenne, c’est-à-dire l’aptitude des autorités nationales à assumer les obligations découlant de l’adhésion, et notamment à souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et monétaire. Cela comprend la capacité à transposer en droit interne les règlements et directives ainsi que la bonne prise en compte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE.

Un quatrième critère a été ajouté en 2006, dans la foulée du grand élargissement de 2004, et renverse en quelque-sorte la perspective : la capacité d’intégration. En clair, c’est la capacité de l’Union et de ses EM à assimiler de nouveaux membres et à approfondir l’intégration malgré l’élargissement. Ce critère implique que l’adhésion du pays soit compatible avec le fonctionnement efficace des institutions et les procédures décisionnelles et ne remette pas en cause les politiques communes et leur financement. Cela a toute son importance alors que des pays plus « pauvres » se portent candidats et, particulièrement lors des élargissements conséquents, peuvent divertir des fonds autrefois fléchés ailleurs. En somme, il s’agit ici de s’assurer de la capacité des bénéficiaires « historiques » à devenir des contributeurs nets pour les nouveaux EM – ou, à tout le moins, à pouvoir se passer de certains subsides. A la différence des trois autres, ce critère ne dépend donc pas du pays candidat à l’adhésion mais des Etats déjà partie à l’UE.

Enfin, précisions que, depuis le Conseil européen de Madrid en 1995, les pays candidats doivent être en mesure d’appliquer les règles et les procédures européennes. Ils doivent également préparer leur intégration en adaptant leurs structures administratives et judiciaires, au-delà de la simple transposition. Les mécanismes européens supposent en effet une collaboration plus étroite entre les différents EM, la désignation de « points de contact » nationaux dans un grand nombre de politiques et donc une nécessité d’harmoniser certaines logiques administratives et de fonctionnement. Par la force des choses, l’organisation des administrations n’est pas la même dans une République ou une dictature, dans une économie socialisée ou dans une société de marché, etc. Que toutes les administrations nationales aient une sorte de « grammaire minimale commune » – une forme de référentiel de bonne coordination – est donc capital non seulement pour s’intégrer mais pour avancer par la suite.

 

B – Les étapes du processus

Avant de parler des étapes proprement dits, il importe de mentionner que les Etats candidats signent souvent bien avant leur demande officielle d’autres actes établissant des proto-relations avec la structure qu’ils aspirent à rejoindre. c’est ainsi que les accords d’association sont une étape obligatoire, en ce qu’ils instaurent une zone de libre-échange entre l’UE et le pays en question.

La première étape consiste « simplement » à se voir reconnaître le statut d’ « État candidat ». Le pays qui souhaite adhérer doit adresser une demande au Conseil de l’Union européenne, ce dernier accordant ou non ce statut après consultation de la Commission et approbation du Parlement européen (PE – cf. article 49 TUE). Par exemple, la candidature marocaine en 1987 s’était arrêtée à ce stade. Pour rappel, dans le cadre de cette procédure, le PE peut approuver ou rejeter le texte proposé mais sans pouvoir déposer d’amendement. C’est un « vote bloqué » en quelque sorte. En revanche, le Conseil ne peut passer outre l’avis du PE, ce qui l’oblige à présenter une copie suffisamment satisfaisante pour emporter l’adhésion des eurodéputés. 

En cas de réponse positive, la deuxième grande étape consiste à mettre en place une stratégie de pré-adhésion. Celle-ci voit l’UE, via la Commission, accorder des aides financières pour mener les réformes institutionnelles et économiques nécessaires à l’entrée dans l’Union dans le pays concerné. En somme, l’UE l’aide à se mettre à jour des exigences requises pour rejoindre le « club ». Cette stratégie a pour objectif de familiariser le candidat avec les procédures et les politiques européennes en lui offrant la possibilité de participer à des programmes communautaires et en l’accompagnant/conseillant sur les réformes politiques, institutionnelles et économiques à implémenter en droit interne pour respecter les règles communes. On parle à cette étape de « clusters » thématiques (il en existe 35) qui permettent de jauger l’avancée concrète des transpositions de l’acquis. Ces clusters étant les étalons de mesure principaux utilisés lors des négociations d’adhésion qui arrivent plus tard. Il est donc important pour le pays candidat se familiariser avec les exigences des clusters et de s’y conformer le plus tôt possible. Le tout, dans l’espoir de rester dans l’antichambre de l’Europe le moins longtemps possible et prouver aux autres Etats son bon vouloir. 

S’ouvrent ensuite les négociations d’adhésion proprement dites, sur décision du Conseil européen, elle-même prise sur la base d’un avis de la Commission. Les négociations visent à s’assurer que l’État candidat a repris/reprend dans sa législation l’acquis communautaire, c’est-à-dire l’ensemble de la législation européenne et de la jurisprudence de la CJUE. Ce sont les fameux clusters thématiques dont, en général, le commencement se fait par ceux relatifs aux droits fondamentaux, suivis des autres groupes conformément à la méthodologie et aux cadres de négociation. En théorie, la stratégie de pré-adhésion vise à fluidifier cette phase de négociations en ayant permis à l’Etat-candidat d’effectuer un certain nombre de réformes capitales. Les EM doivent, pour débuter cette phase, voter à la Commission un mandat de négociation ; c’est-à-dire une autorisation formelle pour débuter les pourparlers – comme ils le font pour un accord commercial. Pour que les Etats membres décident de l’ouverture des négociations à l’unanimité, ils doivent chacun se positionner sur le respect ou non des critères de Copenhague selon leur point de vue. 

Une fois les négociations d’adhésion ouvertes, la Commission européenne mesure l’application des autres critères de Copenhague et contrôle leur respect. Chaque candidat élabore sa position sur les fameux 35 chapitres de l’acquis de l’Union européenne, comme base de négociation. Pour autant, le rythme des négociations dépend du degré d’avancement préalable de chaque pays candidat, de la complexité des questions à traiter et, sans doute surtout, de la volonté politique des Etats membres ainsi que de celle des pays candidats à mettre en place les réformes attendues. C’est la raison pour laquelle il est difficile d’estimer à l’avance la durée des négociations avec chaque pays. Par exemple, si d’aventure des pays comme l’Islande ou la Norvège se portaient candidats, les négociations seraient sans doute très courtes : ils appartiennent déjà au «bloc occidental », à l’OTAN et à l’Espace économique européen (EEE), ils ont un fort PIB/habitant et ne froissent globalement aucun des actuels EM. Pour des pays comme la Turquie ou l’Ukraine, les calculs et les arbitrages sont logiquement différents (pays plus peuplés donc plus « puissants » dans la balance, probables bénéficiaires nets, potentielles divergences culturelles, etc.).

À l’issue de la clôture (positive) des négociations d’adhésion, un traité d’adhésion formel est signé entre les États membres et l’État candidat qui devient alors État adhérent. La dernière étape consiste à faire ratifier par les parlements nationaux (voire régionaux) ce traité – qui dans certains EM doit passer par un referendum. Un seul État peut donc bloquer une adhésion attendu qu’une stricte unanimité est requise. Sur un autre sujet, on se souviendra que le Parlement wallon avait provoqué une mini-crise en 2016 au moment de l’accord de libre-échange UE-Canada (CETA). Un EM ne rejoint donc l’Union qu’une fois que tous les EM ont ratifié le traité, ce qui peut prendre un temps variable.

A noter que, depuis le 25 mars 2020, le Conseil a approuvé une nouvelle méthodologie pour le processus d’intégration, suite à une proposition de la Commission européenne formulée le mois précédent. Impulsée par la France, cette réforme introduit notamment un principe de réversibilité, ce qui signifie que des chapitres de négociations clos peuvent être rouverts si une régression dans les domaines concernés est constatée (exemple turc). Les 35 chapitres de négociation sont par ailleurs classés en six groupes thématiques, censés les rendre plus lisibles : droits fondamentaux ; marché intérieur ; compétitivité et croissance inclusive ; programme environnemental et connectivité durable ; ressources, agriculture et cohésion ; relations extérieures. Les Etats avec lesquels les discussions d’adhésion ont été ouvertes depuis, comme l’Ukraine et la Moldavie, se voient donc appliquer la procédure remaniée en 2020. Et bien que les négociations aient été lancées avec la Serbie et le Monténégro antérieurement à cette réforme, les deux pays ont accepté le principe de cette nouvelle méthodologie.

 

C – Qui est candidat ?

Neuf États ont actuellement le statut d’État candidat : l’Albanie, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Turquie, la Serbie, l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie et la Bosnie-Herzégovine. Certains le sont depuis plusieurs années voire décennies, comme la Turquie ou l’Albanie alors que d’autres se sont vu accorder le statut de candidat plus récemment, comme l’Ukraine ou la Moldavie (en 2022). Le Kosovo a quant à lui déposé sa candidature le 15 décembre 2022 et est considéré en tant que « candidat potentiel » par l’UE – ceci pouvant s’expliquer par son statut particulier, attendu qu’il n’est pas reconnu par l’ensemble des EM et que le sujet est toujours très inflammable avec la Serbie. Sur ces neuf pays candidats ou potentiels, les négociations d’adhésion ont été ouvertes pour sept d’entre-eux : l’Albanie, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine. Toutefois, cela ne signifie pas qu’ils en sont tous au même point, et encore moins qu’ils rejoindraient l’UE ensemble.

Actuellement, l’EM le plus avancé dans le processus d’élargissement est le Monténégro, suivi d’assez près par l’Albanie – d’après les évaluations annuelles rendues publiques en novembre 2025. Ainsi, le 16 décembre 2025, Podgorica a officiellement fermé cinq chapitres des négociations d’adhésion, à l’occasion de la 24e Conférence intergouvernementale (CIG) – un forum de discussion et de bilan des avancées tenu entre la Commission (sous mandat du Conseil) et les autorités du pays candidat. Dans le détail, cela correspond aux chapitres trois (droit d’établissement et libre prestation de services), quatre (libre circulation des capitaux), six (droit des sociétés), onze (agriculture et développement rural) et treize (pêche) ; portant à douze le nombre total de chapitres clos par le pays. Sur les six pays des Balkans occidentaux candidats à l’intégration, le Monténégro et l’Albanie restent donc les plus avancés, à tel point qu’à l’occasion de cette CIG, la Commissaire européenne à l’élargissement (Marta Kos, Slovénie) a évoqué la possibilité de voir un ou deux pays intégrer l’UE avant la fin de la décennie. Ce calendrier est logiquement défendu par les deux intéressés.

De manière générale, il est de bon ton pour les EM de soutenir l’élargissement, ne serait-ce que pour inciter les candidats à continuer les réformes et à rester dans le giron occidental. De même, et à l’exception de la minorité des six pays fondateurs, tous les autres sont passés par l’étape des négociation et de l’alignement sur le droit communautaire. Et tous ont bénéficié d’un accompagnement ainsi que de retombées positives liées à leur entrée. Il y aurait donc un paradoxe gênant à s’opposer publiquement et inconditionnellement à un élargissement – ce qui ne signifie pas que des points légitimes d’inquiétude subsistent et motivent une certaine prudence. A ce stade, seule la Hongrie, pour des raisons propres et de proximité avec la Russie, tient le raisonnement inverse. Des doutes pourraient néanmoins apparaitre avec la République Tchèque et la Slovaquie suite aux récentes élections dans ces pays.

Ainsi, en guise d’illustration du poids de l’unanimité sur cette matière, le Conseil n’a pas pu adopter le 16 décembre 2025 ses conclusions annuelles sur l’élargissement en raison de l’opposition de Budapest. Toutefois, la Présidence danoise a publié le texte sous la forme de conclusions de la Présidence soutenues par 26 États membres, soulignant : « La Hongrie nous empêche de parvenir à des conclusions et nos tentatives de trouver une solution ont été rejetées. Je le regrette profondément. Comme l’ont souligné plusieurs États membres, cela envoie un mauvais signal aux pays candidats. Nous souhaitons qu’ils choisissent l’UE et non la Russie ». A l’inverse, Budapest estime que « la politique d’élargissement est devenue totalement déséquilibrée […] Ce texte brosse un tableau négatif et injustifié des événements en Géorgie et dans les Balkans occidentaux. Concernant l’Ukraine, il repose sur une évaluation réaliste de la situation et des objectifs politiques irréalistes. De plus, il recèle les germes de décisions techniques relatives à l’élargissement prises en contournant la pratique établie et le droit de l’UE. Nous le rejetterons, nous nous y opposerons ». Tout cela pour dire que la vision des choses est moins une affaire de réalités objectives que de sentiments projetés sur une situation au regard des impératifs politiques nationaux – voire de la défiance ressentie par certains voisins des Etats candidats. Ainsi, avant d’intégrer l’OTAN, la Macédoine du Nord avait du ajouter ce qualificatif géographique à son nom officiel afin de calmer la Grèce – et lever son véto. Les considérants géopolitiques ne sont en outre jamais absents.

Du reste, et pour être juste, l’élargissement reste largement soutenu tant par les Etats-candidats que par bon nombre d’EM – et connait une dynamique notable depuis l’électrochoc de 2022. Ainsi que le souligne Neva Grasic, secrétaire d’État slovène aux Affaires européennes « Nous devons admettre qu’en 2025, plus de chapitres ont été ouverts et clos qu’au cours des 15 années précédentes ». Plus que tout autre critère, celui du nombre de chapitres ouverts mixe à la fois les progrès techniques et législatifs dans le pays candidats et la décantation politique au Conseil. Il est donc un indicateur très parlant de l’état réel des avancées pour chaque pays candidat. Concernant le Monténégro, « la création d’un groupe ad hoc pour la rédaction du traité d’adhésion » pourrait intervenir assez vite, y compris sans approbation hongroise (non nécessaire pour cette étape technique). 

À l’inverse, certains pays patientent dans l’antichambre de l’adhésion depuis des décennies pour des raisons (au moins en partie) exogènes au manque d’unanimité du Conseil. Preuve que le fil de l’Histoire est tout sauf linéaire, les progrès enregistrés par la Turquie dans son chemin vers l’Europe sont au point mort depuis au moins une décennie. En effet, il est rappelé à chaque point d’étape qu’Ankara s’est très significativement éloignée des standards de l’UE en matière de gouvernance politique et de droits humains. La pratique du pouvoir exercé au plus haut niveau de l’Etat turc, ainsi que les diverses réformes constitutionnelles et les pressions accrues sur la société civile, sont en effet des repoussoirs pour des EM qui sans cela auraient pu être plus enclins à soutenir un élargissement vers l’Anatolie. D’un autre côté, le manque d’entrain manifeste de plusieurs Etats sur une potentielle adhésion turque a conduit à une stagnation des négociations qui n’a pas incité la Turquie à poursuivre vers l’Union et à effectuer les réformes demandées. Il est bon de rappeler que celles-ci ont un coût : institutionnel, politique et économique. Adopter des transformations à une si large échelle marque la société et doit être assortie de solides perspectives. Par exemple, il n’y a qu’à considérer l’introduction de l’euro en Bulgarie, très clivante même vingt ans après l’entrée du pays dans l’Union. Au passage, mentionnons aussi que le processus entamé par la Géorgie est lui aussi au pont mort, en raison des revirements pro-russes fort peu Droits-de-l’Homme-compatibles de la coalition au pouvoir à Tbilissi.

A noter enfin que certains Etats ont été candidats, et avaient tout pour être admis mais ont sciemment refusé par referendum de rentrer dans l’UE (voire même par plusieurs referendums). Ainsi en est-il de l’Islande, de la Norvège ou de la Suisse. C’est entre autres pour cette raison qu’il existe l’EEE (espace économique européen) et l’AELE (Association européenne de libre-échange – qui dispose même de sa propre Cour à Luxembourg (!) – mais n’inclut pas la Suisse).

 

II – Qu’implique un élargissement ? Quelles limites et perspectives ?

A – Une dynamique intégrative progressive et au succès économique jamais démenti

Ainsi qu’il ressort des paragraphes précédents, l’élargissement est une étape qui ne se décrète pas du jour au lendemain. Pour l’EM aspirant, il nécessite une puissance législative et administrative décisive, sur laquelle peut se briser l’espoir. Le droit communautaire est un droit exigeant, très précis, formaliste au possible et qui souvent ne tolère pas l’à-peu-près – égalité de traitement du marché commun faisant. Pour accompagner au mieux la transformation des standards nationaux à l’aune des canons de Bruxelles, l’UE – bonne fille – a mis en place des fonds de pré-adhésion, censés financer une partie des coûts et des projets qu’entrainent le passage des structures nationales à l’échelle continentale. Faire partie du Conseil de l’Europe, si c’est un quasi-passage obligé, est loin de suffire. Les valeurs et le respect de l’état de droit ne comptent que pour une mince partie du nombre de chapitres ; tout symboliques soient-ils. Se réformer, c’est donc prouver à ses futurs collègues que l’on sait gérer avec sérieux les fonds qu’ils nous confient, que l’on sait mener des réformes et que l’on sait piloter des projets structurants – en bref, que l’on a le savoir-faire pour réaliser ce que les EM font tous les jours quand ils ont à transposer règlements et directives en droit national.

En pratique, l’intégration sait être flexible. La bureaucratie procédurale de la Commission et les représentants des EM ne vivent pas en vase clôt Rue de la Loi. Déjà en 1981, l’entrée de la Grèce était moins motivée par ses performances économiques – dont les fragilités allaient notamment conduire à de multiples procédures d’infraction – que par le souci de l’éloigner durablement de toute tentation « rouge » par un arrimage solide au bloc occidental. Si Valéry Giscard d’Estaing avait beau jeu d’affirmer que l’on ne ferme pas la porte de l’Europe à Platon, la réalité est plus prosaïque et l’illustre philosophe n’y est pas pour grand-chose. Aussi, et par le jeu de l’unanimité, Athènes a obtenu l’entrée de Chypre en 2004, davantage par un « chantage » au veto sur les neuf autres candidats qu’autre chose – et ce en dépit du conflit gelé avec la Turquie, de l’opposition initiale des responsables européens, de la partition de l’île et des milliers de casques bleus qui y stationnent. 

En regardant l’Europe d’aujourd’hui, la situation ukrainienne peut donner à voir une situation identique. Si Kiev se réforme à une vitesse impressionnante, réellement, le total est encore loin d’en faire un candidat naturel immédiat et crédible – au contraire d’autres Etats comme l’Albanie ou le Montenegro. Pour autant, peut-on ignorer le prix du sang et la tenue de la frontière orientale de l’Europe par ce pays ? Bruxelles sait très bien que l’Ukraine fait « le sale boulot » pour elle et que son chemin, après tant de sacrifices, ne peut mener que vers l’Union. Sur une tonalité moins dramatique, il n’est qu’à constater le nombre notable d’actuels EM qui n’ont toujours pas l’euro comme monnaie. A l’origine, seule la Suède et le Danemark (et le RU) avaient obtenu une dérogation (opt-out). La réalité est qu’une part non négligeable de nouveaux EM n’ont toujours pas adopté la monnaie unique – notamment pour des raisons davantage « patriotiques » que purement économiques. L’on peut penser ici à la Pologne ou la Hongrie. Il y a donc sur certains aspects ce que les traités disent et les accommodements raisonnables que l’on en fait entre diplomates. L’UE elle-même ne s’intègre pas autant que les traités le recommanderaient – à la CEDH par exemple (voir, pour les détails, la note du CRSI).

Sur la matière économique, il est indéniable que l’élargissement est avant tout bénéfique pour l’EM intégré. Chaque élargissement a renforcé notre Union, mais particulièrement le nouvel entrant qui se voit quasi-littéralement « arrosé » de fonds spéciaux, de fonds de cohésion, de la PAC et de possibilités de financer ses infrastructures qu’il n’aurait jamais pu obtenir sans. Même en prenant en compte les montants des fonds de pré-adhésion, l’écart reste frappant. Lorsque dix pays ont adhéré à l’UE en 2004, ils ont marqué la plus grande expansion jamais enregistrée par l’édifice communautaire. Au cours des vingt années suivantes, les nouveaux-plus-si-nouveaux ont vu leur niveau de vie doubler, leur chômage diminuer de près de moitié, l’espérance de vie de leur population passer de 75 à 79 ans en moyenne, la pauvreté et l’exclusion sociale reculer fortement et 6 millions d’emplois être créés. Qui dit mieux ? Pour les membres « anciens », et malgré les ressentis et préjugés sur – au hasard – le « plombier polonais », les échanges commerciaux ont plus que quintuplé depuis lors, tandis que 20 millions d’emplois ont également été créés en dépit des crises successives. Pour l’UE dans son ensemble, le marché unique a gagné 74 millions de nouveaux consommateurs à l’époque et l’économie de l’UE s’est développée de 27 % sur la période.

 

B – Une intégration qui porte en son sein certains arbitrages inconfortables

Les défis de l’élargissement ne se posent pas qu’au niveau de la déclinaison des politiques sectorielles en elles-mêmes. Elles peuvent s’envisager sous une perception bien plus macroscopique. Ainsi en est-il de la traditionnelle dualité entre « élargissement » et « approfondissement ». Selon les positions politiques, ces deux dynamiques sont soient irréconciliables pour de bon, soient représentent le yin et le yang de l’avenir communautaire. Une priorisation donnée à l’élargissement signifie la constitution d’un vaste ensemble continental, rassemblant beaucoup de parties prenantes, mais sur un socle commun assez faible, limité à quelques domaines bien précis. Ce faisant, il s’agit d’une approche très intergouvernementaliste, avec un Etat national fort, déléguant peu et gardant sous contrôle la prise de décision à l’échelle supranationale. Rien de surprenant donc à ce que le Royaume-Uni raffole de cette approche, et que le Conseil de l’Europe lui sied à merveille. Rien de surprenant non plus à ce que sa doctrine politique et géostratégique des équilibres en Europe ne se fonde pas réellement dans l’édifice bruxellois ; au point d’en sortir avec pertes et fracas.

La seconde approche conceptuelle privilégie la « qualité » sur la « quantité » : c’est l’approfondissement. En clair, il s’agit de créer une instance supranationale dotée des pouvoirs les plus larges possibles pour l’époque et la situation considérée afin de favoriser un rapprochement plus complet et plus puissant entre les différentes parties prenantes, nécessairement moins nombreuses. La France est, historiquement, partisane d’une telle dynamique – pourvu que ses intérêts s’y retrouvent un tant soit peu (défense par exemple). Aussi, si le Conseil de l’Europe s’est vite élargi, il ne s’est cantonné qu’aux droits fondamentaux. La CEE a du patienter plus de quinze ans entre 1957 et 1973 pour s’élargir, mais avait entre temps un sérieux bilan économique – que même l’entrée de Londres et Miss Maggy ne parviendront pas à enrayer. Au milieu de tout cela, on peut imaginer une situation optimale promouvant à la fois l’entrée d’un plus grand nombre d’EM et la constitution de nouveaux ensembles politiques thématiques communs. Mais, à l’image d’une courbe de Laffer en matière fiscale, n’existe-il pas un optimum, un stade où une fois un certain nombre de participants atteint, toute politique ambitieuse s’estompe ? L’élargissement de 2004, vecteur de telles craintes, semble avoir démontré le contraire mais d’un autre côté le fonctionnement haché et in fine peu ambitieux de toute autre organisation intergouvernementale ayant plus de 30 pays (CoE voire ONU) est un rappel à la réalité des relations internationales.

Au milieu de tous ces débats, chaque pays suit son approche selon ses intérêts et ses calculs coûts-bénéfices. Coûts et bénéfices loin de n’être qu’économiques ou monétaires. La stratégie, le sentiment de sécurité par le repoussement plus à l’est ou au sud d’une frontière ou simplement la bonne entente entre des peuples voisins sont aussi de puissants facteurs explicatifs de telle ou telle position favorable. Du reste, et une fois ceci dit, la variable budgétaire reste et demeure centrale. Pour les bénéficiaires nets du budget, la crainte est de perdre de précieux subsides au profit de nouveaux entrants modifiant la donne. En effet, les aspirants EM ont souvent des régions au PIB en dessous du fameux seuil de 75% de la moyenne européenne. Comme les calculs sont mis à jour en temps réel, des régions autrefois bénéficiaires peuvent se voir propulser au-dessus des 75% simplement car d’autres sont encore moins riches et font baisser la moyenne. En jargon européen, il s’agit d’un passage du statut de « région moins développée » à « région en transition ». Une sémantique sur laquelle est basée la majorité des fonds de cohésion.

Pour illustrer ceci, le très sérieux think tank Bruegel s’est penché sur l’impact que ces adhésions pourraient avoir sur lesdits fonds de cohésion, Actuellement, la plupart de ces régions se trouvent dans le sud de l’Espagne, en Italie, au Portugal, en Grèce et dans une grande partie de l’Europe de l’Est. Rome et Madrid subiraient les réductions de financement les plus importantes, perdant chacune près de 9 milliards d’euros, suivies par Lisbonne (-4 milliards d’euros), Budapest et Bucarest (-2 milliards d’euros chacune). Dans le même temps, Varsovie, malgré le reclassement de certaines régions vers des catégories supérieures, ne perdrait pas au change car son allocation est déjà limitée par un plafond global de 2,3 % du PIB pour la plupart des paiements de cohésion. En clair, même si techniquement ils auraient droit à davantage, ils reçoivent déjà suffisamment pour que l’on plafonne le montant des subsides à ce niveau de PIB. Dans l’hypothèse d’un élargissement à 36 EM, le budget total de l’UE passerait de 1 211 milliards d’euros à 1 356 milliards d’euros. L’UE devrait toutefois réviser ses règles budgétaires avant un éventuel élargissement et mettre en place une période de transition avant que les nouveaux membres puissent accéder aux fonds. 

Dans cette acception, le coût net de l’élargissement pour les 27 EM serait d’environ 26 milliards d’euros par an. D’un autre côté, Bruegel estime qu’une telle expansion stimulerait l’économie des membres actuels, notamment en termes d’exportations et d’investissements : « Les flux d’investissements directs étrangers des pays d’Europe occidentale vers les pays d’Europe centrale et orientale qui ont rejoint l’UE entre 2004 et 2013 se sont avérés rentables, et l’on peut s’attendre à ce que cette tendance se poursuive avec les neuf nouveaux membres« . En outre, les nouveaux EM pourraient apporter de la main-d’œuvre supplémentaire aux pays de l’UE confrontés à des pénuries de personnel : « Si les pays bénéficiaires nets recevaient un peu moins du budget de l’UE après l’élargissement, cette réduction serait mineure par rapport à la réduction du cadre financier pluriannuel actuel (2021-2027) par rapport à 2014-2020 ».

Enfin, un autre aspect à prendre en compte relève du symbole. Une organisation multinationale est bien davantage qu’une simple instance technique ne visant que l’harmonisation désintéressée et parfaitement objective de certaines pratiques. C’est d’autant plus le cas lorsque cette organisation commence à prendre « davantage de chair » pour citer Jacques Delors. Ce faisant, tout l’enjeu pour chaque EM est de peser bien au-delà de son poids théorique et de l’égalité de façade entre les EM ou le nombre d’eurodéputés envoyés au Parlement européen. Il s’agit ici d’avoir des fonctionnaires de sa nationalité, un poste de commissaire influent voire une représentation de sa langue suffisamment développée (le français ou l’allemand essayant de garder leur place à l’ombre de l’anglais par exemple). Ainsi, l’entrée de nouveaux EM rebat l’équilibre puisqu’il faut faire de la place aux nouveaux eurodéputés et représentants de l’EM, recruter des nouveaux fonctionnaires avec la nationalité idoine, traduire tout un tas de documents dans la ou les nouvelles langues officielles, etc. Tout cela nécessite du budget et l’acceptation par les EM d’un probable déclin (relatif) de leur influence – particulièrement pour les actuels « petits » ou « moyens » EM qui ont déjà de quoi se sentir parfois marginalisés. 

De l’autre côté de la chaine symbolique, ce n’est pas non plus une mince affaire que de faire accepter l’idéal communautaire à sa propre population. Si l’entrée dans l’UE peut avoir fait l’objet d’un referendum (ou de plusieurs) et que les valeurs et l’image de paix et de prospérité projetée par l’Union sont des incitants puissants, le retour de bâton peut l’être également. Que l’on pense au retour en grâce des gouvernements de tendance nationaliste voire ouvertement eurosceptique, qui n‘hésitent pas à utiliser la complexité et l’éloignement du système européen pour leur population à des fins de politique intérieure. A ce titre, et sans aller chercher à l’Est, le Brexit est un exemple édifiant du triomphe de la démagogie éruptive sur la froide réalité rationnelle des choses.

 

Conclusion

L’élargissement est – à bien des égards et à l’image d’autres politiques de l’Union – bien plus qu’un simple acte de rationalité économique visant à constituer un marché toujours plus grand. Il est aussi bien plus qu’un message politique et/ou symbolique. Il est les deux à la fois. Ces deux dimensions complémentaires rendent l’acte d’élargissement porteur d’une symbolique qui dépasse parfois voire souvent la taille du ou des pays en question. Si les efforts pour atteindre une société démocratique, fonctionnant sur l’économie de marché, respectueuse des valeurs et capable de digérer un acquis communautaire en perpétuelle agrandissement sont naturellement le cœur de ce qui est attendu de tout entrant potentiel, il ne suffisent pas.

En effet, l’élargissement est trop souvent pensé comme un processus à sens unique, visant uniquement à mettre à niveau le candidat. Or, toute la dimension politique de l’acte d’acceptation se traduit dans le chois des EM de franchir tel ou tel stade dans la procédure. C’est donc peut-être moins le pays-cible que l’on cherche à évaluer que sa propre capacité à pouvoir défendre ses intérêts et peser dans le jeu continental alors que l’Union comptera de nouveaux membres – ces derniers devenant aptes à faire basculer des alliances. Ces calculs, pour le coup uniquement basés sur des stratégies purement nationales, se reflètent mieux qu’ailleurs dans les considérants budgétaires, politique agricole et fonds sociaux en premier lieu. De manière accessoire mais visible, le politique est friand des symboles, et qui dit plus d’EM dit, en théorie, moins d’eurodéputés de sa nationalité, une proportion moins grande de fonctionnaires de son Etat et moins de postes à responsabilité plus ou moins « fléchés » vers tel ou tel pays. Le vrai travail d’acceptation du changement n’est peut-être pas dans le camp auquel on pense instinctivement.

Dans tout cela, la position de la France est ambiguë. S’il est inenvisageable de se positionner de brut en blanc contre tout élargissement – et ainsi faire chambre commune avec la très-peu fréquentable Hongrie – Paris use pourtant de manœuvres dilatoires, tendant de reporter certaines échéances pour les candidats les plus en vue. Le Monténégro, pays avancé dans le processus s’il en est, l’a appris à ses dépens. Cela reflète bien les craintes exposées ci-dessus, et la prévalence des perceptions nationales et des craintes sur les réalités et les avantages – tout pro-européen que puisse être la direction politique nationale. Au global, et sans rien renier des difficultés que pose chaque adhésion tout comme des « sacrifices » qu’elle peut vouloir signifier pour les 27 membres actuels du club, l’Union reste un facteur de cohésion et de facilitation du dialogue, des investissements et un moteur de croissance. Un nouvel Etat-membre – au terme du long et minutieux processus d’adhésion – réunit toutes les conditions pour renforcer le marché unique. Et, pour peu que l’on s’y prenne avec adresse, c’est une occasion de projeter une influence, une langue, une économie et des intérêts communs sur un nouvel espace et une nouvelle population. Alors ?

 

* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

 

Sources et bibliographie :

Travaux :

DARVAS Zsolt et MEJINO-LOPEZ Juan, “What enlargement could imply for the European Union’s budget”, Bruegel.org, 12/12/2024. Disponible sur: https://www.bruegel.org/analysis/what-enlargement-could-imply-european-unions-budget 

 

Autres :

Eur-Lex pour les dispositions législatives

« Le paquet Élargissement 2025 montre les progrès accomplis vers l’adhésion à l’UE par les principaux partenaires de l’élargissement », Communiqué de presse, Commission européenne – représentation au Luxembourg, 04/11/2025. Disponible sur : https://luxembourg.representation.ec.europa.eu/actualites-et-evenements/actualites/le-paquet-elargissement-2025-montre-les-progres-accomplis-vers-ladhesion-lue-par-les-principaux-2025-11-04_fr 

« Quelles sont les conditions et les modalités d’adhésion à l’Union européenne ? », Vie publique, 22/08/2024. Disponible sur : https://www.vie-publique.fr/fiches/20366-quelles-sont-les-conditions-et-les-modalites-dadhesion-lue 

Notes du CRSI relatives au Conseil de l’Europe et à la CEDH

DABROWSKI Marek, « EU enlargement momentum risks falling victim to veto power », Bruegel.org, 10/11/2025. Disponible sur: https://www.bruegel.org/first-glance/eu-enlargement-momentum-risks-falling-victim-veto-power 

 

Sources de presse :

«In Bulgaria, villagers fret about euro introduction », France24 English, 23/12/2025. Disponible sur :  https://www.france24.com/en/live-news/20251223-in-bulgaria-villagers-fret-about-euro-introduction 

« Vingt-six États membres de l’UE réitèrent leur soutien au processus d’élargissement », Agence Europe – bulletin quotidien du 17/12/2025. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13774/29 

« Podgorica ferme cinq autres chapitres de ses négociations d’adhésion et se rapproche un peu plus de l’UE », Agence Europe – bulletin quotidien du 17/12/2025. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13774/30 

DELL’ANNA Alessio, « UE : quelles conséquences économiques en cas d’élargissement à 36 membres ? », Euronews, 18/12/2024. Disponible sur : https://fr.euronews.com/my-europe/2024/12/18/ue-quelles-consequences-economiques-en-cas-delargissement-a-36-membres 

CLARISSE Yves, « La Grèce et l’Union européenne, un mariage de déraison », Reuters, 12/10/2011. Disponible sur : https://www.reuters.com/article/world/la-grce-et-lunion-europenne-un-mariage-de-draison-idUSPAE79B0DH/ 

BOMELEM Boran, « La procédure d’adhésion à l’Union européenne », Toute l’Europe, 27/06/2024. Disponible sur : https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/la-procedure-d-adhesion-a-l-union-europeenne/ 

Jan 23 2026
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Transfèrement pénitentiaire France

Etat et enjeux des extractions et transfèrements pénitentiaires

By Institutions, Sécurité/Justice

– Par Fabien Barotin, membre du CRSI

Le 14 mai 2024, à la suite du drame d’Incarville, les difficultés auxquelles sont confrontés les agents pénitentiaires ont été mises en lumière. Malgré la signature du plan d’Incarville le 13 juin 2024, accueilli favorablement par l’administration pénitentiaire, cette dernière demeure confrontée à plusieurs obstacles. Ceux-ci affectent en particulier l’action des agents chargés des extractions et transfèrements de détenus, mission qui leur a été confiée en 2010. C’est dans ce contexte qu’a été déposé, le 7 janvier dernier, un rapport d’information de l’Assemblée nationale.

I. Une administration en sous-effectif

En 2024, plus de 260 000 extractions et transfèrements ont été réalisés.
 Dans le même temps, alors que la population carcérale poursuit sa progression, les effectifs dédiés à ces missions demeurent globalement stables, qu’il s’agisse des personnels pénitentiaires, des agents d’escorte ou des personnels médicaux intervenant lors des extractions.

Selon l’Inspection générale de la Justice (IGJ), cette situation résulte d’une sous-estimation structurelle des besoins lors du transfert de compétences intervenu en 2010, liée à une prise en compte insuffisante des contraintes opérationnelles. Ce déficit d’effectifs est susceptible d’entraîner plusieurs conséquences, identifiées par les rapporteurs :

  • une augmentation des situations dites d’« impossibilité de faire », pouvant entraver le déroulement de certaines procédures judiciaires et, dans des cas particuliers, conduire à une remise en liberté ;
  • une pression accrue sur les agents pénitentiaires, se traduisant par un allongement des temps de service et l’émergence de priorisations informelles entre missions et établissements. 

Ces difficultés sont renforcées par des taux de vacance de postes élevés, estimés à près de 50 % pour certaines fonctions.

Par ailleurs, les rapporteurs relèvent un recours limité à la réserve civile pénitentiaire, qui comptait environ 200 réservistes en 2023, alors qu’elle est présentée comme un levier complémentaire pour répondre aux besoins. Ils recommandent d’en renforcer l’utilisation et d’envisager, sous réserve d’une formation adaptée, une extension de ses compétences, notamment en matière d’extractions et de transfèrements, y compris avec le port d’armes.

Au regard de ces éléments, l’administration pénitentiaire estime qu’une augmentation de 439 équivalents temps plein (ETP) serait nécessaire, portant la cible d’emploi à 2 240 ETP.

 

II. Un déficit de communication entre l’administration judiciaire et l’administration pénitentiaire

Selon les rapporteurs, l’administration pénitentiaire est confrontée à des difficultés de coordination avec l’administration judiciaire, en particulier avec les magistrats. Celles-ci apparaissent notamment lors de l’évaluation de la dangerosité des personnes détenues et de la détermination des niveaux d’escorte.

Depuis le plan Incarville, ces niveaux sont au nombre de six. Ils sont arrêtés par le chef d’établissement pénitentiaire, sur avis d’une commission pluridisciplinaire unique, et reposent principalement sur les éléments figurant au dossier individuel du détenu, tout en pouvant être réévalués à la suite d’incidents ou d’éléments nouveaux.

Toutefois, comme l’a mis en évidence le drame de 2024, certaines informations détenues par les magistrats ne sont pas systématiquement transmises à l’administration pénitentiaire, notamment en raison des exigences liées au secret de l’instruction. Selon les rapporteurs, cette situation peut limiter la qualité de l’évaluation de la dangerosité. Consciente de ces limites, la Conférence nationale des procureurs généraux appelle à une structuration renforcée de cette évaluation, fondée sur une coordination accrue entre les deux administrations. Une telle coopération permettrait de croiser les informations disponibles et d’actualiser plus efficacement le profil des personnes détenues. Les rapporteurs estiment que cette démarche devrait s’étendre à l’ensemble de la chaîne administrative.

Par ailleurs, plusieurs magistrats appellent à une clarification de ce qu’ils qualifient « d’enjeu procédural majeur », actuellement défini par voie de circulaire. Celui-ci se manifeste lorsque l’inexécution d’une extraction judiciaire est susceptible d’entraîner une remise en liberté, notamment dans les cas de comparution immédiate, de présentation devant le juge des libertés et de la détention ou de débats relatifs à la détention provisoire.

Le rapport souligne également les contraintes rencontrées par les escortes lors des temps d’attente au sein des juridictions, en particulier lorsque les conditions matérielles ne sont pas adaptées. L’ordre d’audiencement ne tient pas toujours compte des impératifs de sécurité propres aux escortes, et ces contraintes ne sont pas systématiquement portées à la connaissance des magistrats.

Enfin, les rapporteurs appellent à une clarification du cadre juridique applicable aux prêts de main-forte des forces de sécurité intérieure (FSI), actuellement régi par l’article D.57 du Code de procédure pénale et par la circulaire du 24 juin 2024. Celle-ci confère aux FSI une compétence subsidiaire, mobilisable en cas d’impossibilité totale et absolue pour l’administration pénitentiaire d’exécuter une extraction judiciaire dont l’inexécution entraînerait une remise en liberté. Ce dispositif fait l’objet de critiques de la part de magistrats, au regard du principe de séparation des pouvoirs, dans la mesure où il prévoit la saisine d’un magistrat référent puis l’intervention du préfet, chargé d’apprécier la faisabilité de l’extraction au regard des moyens disponibles. Les rapporteurs relèvent également que ce cadre ne prend pas en compte la classification des niveaux d’escorte et dissocie l’évaluation de la dangerosité de la décision de prêt de main-forte.

 

III. Un recours encore trop limité à la visioconférence

Prévu par l’article 706-71 du Code de procédure pénale, le recours à la visioconférence est juridiquement encadré afin de garantir le respect du principe constitutionnel de la présentation physique de la personne détenue devant les juridictions. La question centrale réside dans les conditions dans lesquelles l’administration pénitentiaire peut y recourir.

Le Conseil constitutionnel a, à plusieurs reprises, censuré des dispositions imposant la visioconférence sans l’accord des parties, estimant qu’elles portaient une atteinte excessive aux droits de la défense. Dans ce contexte juridique, la visioconférence demeure peu utilisée, en raison de l’incertitude de son régime, de l’absence de jurisprudence stabilisée et de l’impossibilité de la justifier uniquement par des contraintes matérielles.

Afin de remédier à cette situation, les rapporteurs soulignent la nécessité d’inciter les juridictions à recourir davantage à la visioconférence dans les cas prévus par la loi, notamment lorsque la personne détenue y a consenti. Ils rappellent à cet égard la circulaire relative à la visioconférence en matière pénale, laquelle souligne son intérêt en matière de sécurité et de fluidité de la chaîne pénale.

Ils appellent également à une évolution législative, compatible avec la jurisprudence constitutionnelle, permettant le recours à la visioconférence en cas de risque particulier pour la sécurité de l’escorte ou de la personne détenue, notamment en fonction de la distance à parcourir, lorsque la personne a déjà été présentée physiquement dans les six mois précédents ou lorsqu’une présentation physique est prévue dans les quatre mois suivants. Un tel recours pourrait également être envisagé en présence d’un enjeu procédural majeur.

Enfin, le rapport relève le développement encore limité de la télémédecine, en particulier pour les suivis médicaux réguliers, ainsi que le manque d’équipements techniques et de personnels spécialisés dans les établissements pénitentiaires.

 

IV. Un premier pas néanmoins accompli avec le plan Incarville

Élaboré à la suite du drame de mai 2024, le plan Incarville a été présenté par l’administration pénitentiaire comme une réponse structurante. Il vise notamment à :

  • sécuriser les véhicules et les moyens matériels ; 
  • refondre les doctrines d’escorte et les protocoles de coopération avec les FSI ; 
  • limiter les extractions judiciaires et les transfèrements ; 
  • renforcer les ressources humaines, la formation et l’attractivité des métiers ; 
  • prendre en compte les spécificités ultramarines et certaines menaces particulières. 

Doté d’un budget de 150 millions d’euros sur trois ans, le plan a fait l’objet d’un déploiement progressif : 75 % du parc de véhicules a été banalisé, 232 véhicules ESP ont été livrés, et les holsters ainsi que les gilets de protection sont en cours de déploiement. Des dispositifs anti-drones ont par ailleurs été installés sur 55 sites.

Le plan a également permis l’armement des équipes de sécurité pénitentiaire (ESP) et la création des équipes de sécurité renforcée (ESR). La refonte de la typologie des niveaux d’escorte, passée de quatre à six niveaux, vise à renforcer la prise en compte des risques lors des déplacements.

Malgré ces avancées, les rapporteurs appellent à la poursuite et à l’approfondissement de ce déploiement. Ils recommandent notamment une banalisation complète du parc de véhicules, un renforcement des effectifs des ESR et une généralisation des moyens techniques. Ils préconisent également une évolution du cadre juridique des compétences des agents, par une modification des articles L.227-1 et R.227-4, afin de permettre, dans des conditions strictement encadrées, l’usage de l’arme en cas d’évasion survenant à l’extérieur des établissements pénitentiaires.

 

Conclusion 

In fine, ce rapport met en évidence les difficultés persistantes rencontrées par l’administration pénitentiaire dans l’exercice des missions d’extraction et de transfèrement. Selon les rapporteurs, celles-ci tiennent principalement à des tensions d’effectifs, à des limites dans la coordination avec l’autorité judiciaire et à un recours encore restreint à certains outils alternatifs, notamment la visioconférence. Ces constats s’inscrivent dans un contexte marqué par la mise en œuvre du plan Incarville, dont le déploiement est en cours et que les rapporteurs appellent à consolider.

Source 

Assemblée Nationale – 7 janvier 2026 – Rapport d’information n°2317

Jan 15 2026
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Visuel AI

L’intelligence artificielle : source de nombreux risques pour nos entreprises 

By Numérique

– Par Fabien Barotin

Source exploitée : Rapport de la DGSI

Contexte

Depuis quelques années, l’intelligence artificielle s’est véritablement ancrée dans le paysage entrepreneurial français. En effet, celle-ci est devenue un formidable outil pour rendre plus efficaces les tâches quotidiennes au sein du monde professionnel. Néanmoins, à bien des égards, l’IA s’avère également une source de risques majeurs, pouvant être utilisée à des fins politiques, par le biais d’ingérences étrangères, ou bien à des fins criminelles. Afin de former à cet enjeu crucial, la DGSI y a récemment consacré une note afin de former les entreprises à ces risques.

 

Un usage de l’IA aux risques multiples

  1. Captation de données sensibles par des entreprises extérieures

Afin de gagner du temps, certaines entreprises peuvent être amenées à utiliser une IA pour traduire des documents parfois confidentiels. Or, les IA « grand public », gratuites et d’autant plus étrangères, stockent les données des utilisateurs afin d’entraîner leurs modèles de réponse. Cette utilisation crée ainsi un risque de fuite de données pouvant favoriser des attaques cybernétiques et la captation par des puissances étrangères.

  1. Un conseil faussé par les biais de l’intelligence artificielle 

Une entreprise peut également déléguer totalement, et sans vérification a posteriori, ses procédures d’évaluation ou d’aide à la décision à un outil fondé sur l’IA. Or, répondant à des biais manipulables et pas nécessairement les plus pertinents, l’IA peut influencer les opinions, manipuler les comportements et amener l’entreprise à prendre des décisions qui ne sont pas les meilleures. Les risques sont également accrus en cas de dépendance et de confiance totales envers l’IA.

  1. Faire l’objet de tentatives d’escroqueries 

Plus connues dans l’opinion publique, les tentatives d’escroquerie peuvent également viser les employés d’entreprises, à l’instar des hypertrucages – ou deepfakes –, des messages frauduleux, des faux sites web, etc. En effet, grâce à l’IA, les cybercriminels peuvent analyser rapidement les données publiques de leur cible, mais également copier à la perfection le style humain, voire – dans le cas des deepfakes – falsifier une identité.

 

Dès lors, la formation du monde professionnel est indispensable

Afin de répondre à tous ces enjeux, la DGSI préconise un encadrement strict et un usage raisonné de l’IA.
Soulignant l’intérêt d’une « culture de la cybersécurité », elle recommande le développement de chartes informatiques internes à l’entreprise visant à former aux points suivants :

  • Une prévention accrue du recours à l’IA ;
  • Ne pas soumettre de données personnelles ou confidentielles aux IA génératives en libre accès sur Internet ;
  • Vérifier les résultats transmis par l’IA, en s’appuyant par exemple sur un expert en cybersécurité au sein de l’entreprise.

En outre, la DGSI préconise de favoriser les IA génératives françaises – répondant aux lois françaises de protection des données – ou bien des outils basés sur l’IA propres à l’entreprise. Cette souveraineté de l’intelligence artificielle permettrait un contrôle accru des données transmises et éviterait les fuites vers des pays ou des entreprises extra-nationales.

 

En Bref

En bref, si l’intelligence artificielle représente un levier majeur de performance pour les entreprises, elle constitue également une source de risques significatifs. Fuites de données, décisions biaisées et nouvelles formes de cybercriminalité imposent une vigilance accrue. Face à ces menaces, la sensibilisation et la formation des professionnels apparaissent indispensables. En effet, comme tout outil, les usages de l’intelligence artificielle doivent être encadrés et la vérification humaine doit rester au cœur des pratiques. Enfin, le développement d’une IA souveraine et sécurisée s’impose comme un enjeu stratégique pour la protection des entreprises.

Jan 07 2026
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brève européenne Aurélien Jean

Brève Européenne 12 : Lutte contre la corruption, accords migratoires, arrêts de justice et stratégie anti-drogues pour finir l’année 2025

By Institutions, Sécurité/Justice

– Par Aurélien Jean, membre du CRSI

* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

 

La Commission révèle une stratégie de lutte contre le trafic de drogue

Le 4 décembre 2025, la Commission européenne a révélé deux documents ambitionnant de contrer les trafics de drogue dans l’UE et prévenir les violences qui vont avec. Pour cela, la stratégie sur les drogues et le plan d’action contre le trafic de drogue prévoient toute une batterie de mesures et d’initiative – aussi bien du ressort exclusif de l’UE qu’en collaboration avec les EM.

Sans surprise, les agences existantes de l’Union seront mises à contribution, notamment Europol, Frontex et l’EUDA (Agence européenne des drogues – basée à Lisbonne). Les deux premières seront ainsi appelées à mettre davantage de moyens à disposition des EM pour surveiller les itinéraires et les méthodes utilisées par les réseaux criminels, entre autres dans le cas des vedettes rapides servant au transit des produits. Dans ce domaine, l’UE et les EM pourront s’appuyer sur le MAOC-N (Centre d’analyse et d’opérations maritimes – Stupéfiants), une plateforme de coordination entre Etats visant à faire interagir ensemble des policiers, douaniers et militaires de l’UE et de pays partenaires comme le Royaume-Uni. Les opérations menées dans ce cadre seront étendues afin de mieux couvrir encore l’océan atlantique et les routes maritimes reliant l’Europe à l’Afrique de l’Ouest – une zone de plus en plus utilisée pour acheminer des stupéfiants vers le marché européen. Quant à l’EUDA, elle se verra renforcée dans ses missions et ses prérogatives afin de pouvoir alerter de manière plus rapide sur les nouvelles pratiques qui ont cours.

Bruxelles se réserve aussi la possibilité de réviser la stratégie sur les ports et la décision-cadre sur le trafic de stupéfiants afin d’intégrer de nouveaux items (sécurité portuaire par exemple). La Commission aimerait en outre étudier à nouveau la faisabilité d’un réel instrument de suivi des financements et des transactions bancaires liés à la criminalité organisée et au terrorisme – un projet avorté par le passé.

Les autres projets listés couvrent par exemple la recherche de nouvelles méthodes innovantes et plus efficaces pour détecter les drogues ou la coopération accrue entre les autorités et les services postaux et de livraison de colis pour contrer l’introduction clandestine de marchandises de ce type. Un approfondissement du dialogue avec les pays tiers et les pays candidats est aussi prévu, tout comme un volet « drogues » impliquant d’autres politiques transverses : réforme du permis de conduire européen, dissuasion de l’embrigadement des mineurs dans les trafics, aspects environnementaux ou encore comblement des lacunes juridiques sur les précurseurs de synthèse.

Ces deux initiatives interviennent alors que les dérives et les violences liées au trafic de drogue font régulièrement la une de l‘actualité continentale, avec plusieurs pays particulièrement exposés à ce phénomène (France, Belgique, Pays-Bas, Suède… entre autres). Ainsi, près de 420 tonnes de cocaïne ont été saisies dans l’UE en 2024 et environ 500 laboratoires clandestins fabricants des drogues de synthèse sont fermés chaque année par les différentes forces de l’ordre. La Commission compte enfin, par cette initiative, renforcer l’Alliance des ports de l’UE, lancée en 2024 pour prévenir les arrivées par voie maritime et complémenter les projets de renforcement humains, financiers et de compétences des agences Europol, Eurojust et Frontex (voir, pour tout cela, les multiples productions du CRSI).

Les colégislateurs tombent d’accord sur une directive visant à lutter contre la corruption

C’est la fin (probable) d’un parcours qui fut loin d’être tranquille pour une proposition de la Commission remontant à mai 2023. La directive en question ambitionne de prévenir et de criminaliser la corruption, via de nouvelles règles pour les enquêtes, une définition et des sanctions communes pour ce type d’infractions dans le code pénal des Etats-membres (EM). Si cette matière n’est pas le cœur historique de compétences de l’Union, elle a fini par s’imposer au regard des effets néfastes des pratiques corruptives, y compris sur le marché unique. L’accord entre le Conseil de l‘UE et le Parlement européen, à mettre en place sous deux ans, porte sur des points tels que :

  • Des infractions désormais punissables dans toute l’Union : corruption dans les secteurs public et privé, détournement de fonds, trafic d’influence, obstruction à la justice, enrichissement sans cause, dissimulation et certaines violations graves de l’exercice illégal de fonctions publiques.
  • Des sanctions grosso modo équivalentes pour les infractions susmentionnées, en l’occurrence une peine d’emprisonnement maximale de trois à cinq ans.
  • Pour les entreprises, des amendes comprises entre 3 et 5% de leur chiffre d’affaires mondial ou entre 24 et 40 millions d’euros selon l’infraction.
  • Des mesures de sensibilisation du public face à la corruption, ainsi que des évaluations régulières sur les secteurs et professions les plus exposées.

Cet accord en trilogue permet au texte d’aboutir, alors que le Conseil a longtemps fait de la résistance. Conséquence : les ambitions de la Commission ainsi que la posture volontariste du Parlement ont dû être quelque peu diluées. L’accord omet ainsi de prévoir des règles contraignantes pour les commissaires, députés européens et hauts fonctionnaires de l’UE et affaiblit les dispositions relatives à la corruption d’agents publics étrangers. De manière globale, les sanctions minimales sont réduites, la formulation laisse de nombreuses marges de manœuvre aux EM et des clauses facultatives sont insérées (exemple de la notion « d’abus de fonction » … supprimée depuis 2024 en Italie). Ainsi, les EM ne seront pas tenus de créer des autorités anticorruptions indépendantes. L’accord offrira tout de même un cadre de suivi plus précis et une réelle base légale de sanctions, tout comme il permettra à la Cour de justice de l’UE (UE) de pouvoir connaître de ce type de cas.

Sombre et cruelle ironie temporelle : l’accord intervient le jour de la révélation d’un scandale de fraude, corruption et conflit d’intérêts au sein du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) impliquant son ancienne cheffe. A noter qu’une nouvelle stratégie anticorruption doit être présentée par la Commission en 2026.

Au chapitre migration…

Multiples accords des colégislateurs pour durcir la politique migratoire de l’Union européenne

Les vingt-sept EM de l’UE étaient réunis le 8 décembre 2025 en formation « justice et affaires intérieures » afin de se prononcer sur la révision des règles européennes encadrant la migration et l’asile. Plusieurs textes étaient soumis à approbation et visent tous à durcir l’approche européenne de gestion des flux migratoires, un signal clair du virage à droite des politiques communautaires dans la foulée des dernières élections européennes et de la montée des partis anti-immigration. En outre, ces accords interviennent dans le contexte de la présidence danoise du Conseil, un EM qui a mis en place voilà déjà plusieurs années une politique migratoire stricte – initialement critiquée mais qui inspire désormais le continent. En détail, trois textes majeurs ont été adoptés par les Etats.

Le premier concerne le retour des personnes en situation irrégulière dans l’UE. Ce texte, décrié par la gauche et certaines associations, a néanmoins été examiné en un temps record (moins de neuf mois), et ambitionne d’augmenter significativement l’exécution des décisions de retour – aujourd’hui inférieure à 20%. Les EM pourront par exemple créer des centres de retour en coopération avec des pays tiers – selon l’exemple italien – et placer les migrants irréguliers plus longtemps en détention (24 mois au lieu de 18, avec renouvellements possibles par tranches de six mois). Lesdits pays tiers devant respecter les normes relatives aux droits de l’Homme. Une décision européenne de retour sera aussi consignée dans le SIS (système d’information Schengen), prélude à une reconnaissance mutuelle des décisions de retour entre EM – à ce stade prévue pour être volontaire, mais avec une évaluation future pour juger la pertinence de rendre le dispositif obligatoire. La Commission pourra en outre être consultée de manière facultative sur le respect des droits fondamentaux des « hubs » de retour et les personnes posant des risques pur la sécurité intérieure pourront être définitivement interdites d’entrée sur le territoire de l’Union. Malgré ce tour de vis inédit dans l’Union, des inquiétudes persistent chez certains EM, notamment en raison des potentiels nombreux recours juridiques et des surcharges administratives.

Le deuxième texte porte sur la liste commune des pays d’origine désignés comme « sûrs » ainsi que sur le concept de « pays tiers sûr ». Cela signifie que si le migrant en question est originaire d’un pays où il n’y a pas de risque particulier pour lui, les EM pourront refuser d’examiner en détail sa demande d’asile. A noter que, si la liste européenne est obligatoire, les ajouts complémentaires faits par certains EM pourront subsister. Quant au pays tiers désignés « sûrs », trois options sont prévues :

  • Il existe un lien quelconque entre le demandeur et le pays tiers, mais sans caractère obligatoire. En clair, le critère de connexion avec le pays tiers devient facultatif pourvu que l’Etat en question puisse offrir un niveau de protection équivalent au pays d’origine.
  • Le demandeur a transité vers le pays tiers avant d’atteindre l’UE.
  • Il existe un accord ou un protocole d’entente entre l’Union et le pays tiers garantissant que la demande sera examinée dans ce pays ; en un tel cas, le migrant pourrait être envoyé dans un pays avec lequel il n’a aucun lien.

A noter que ces concepts ne sont pas pensés pour s’appliquer aux mineurs isolés. En revanche, un appel déposé contre une décision de rejet ne donnera pas droit à un séjour dans l’UE le temps de l’examen. Les pays d’origine sûrs en question sont : le Bangladesh, la Colombie, l’Égypte, l’Inde, le Kosovo, le Maroc et la Tunisie ; ainsi que tous les pays candidats à l’adhésion (hors situation de guerre, présence de mesures restrictives ou si plus de 20% des candidats à l’asile en provenance de ce pays sont acceptés). L’Espagne et la France ont pourtant rejeté le texte, craignant des effets secondaires et exposant des doutes sur la légalité des mesures.

Enfin, le dernier texte permet la création d’une réserve de solidarité et des engagements qui vont avec. Le Pacte sur l’asile et la migration précédemment voté prévoyait 30000 relocalisations et 600 millions d’euros d’engagements financiers. Ces chiffres ont été revus à la baisse (21000 relocalisations et 420 millions d’euros), aussi – il est vrai – car ledit Pacte n’est censé entrer en vigueur qu’au second semestre 2026. Pour autant, les engagements ventilés par pays restent confidentiels et doivent encore être avalisés par le Conseil. En effet, au titre du Pacte, les EM peuvent choisir entre trois types de mesures : relocalisations, contributions financières ou mesures de solidarité alternatives. Certains EM seront ainsi soutenus par ces mesures, en ce qu’ils font face à une pression migratoire certaine (Espagne, Italie, Grèce, Chypre). D’autres, comme la France, pourront demander un soutien financier ou l’assistance des agences de l’UE si besoin mais ne pourront se soustraire à la fourniture d’aide. Ainsi, Paris s’engage à accueillir plus de 3300 demandeurs d’asile, quand d’autres comme la Belgique et les Pays-Bas préfèreront payer respectivement 12.9 et 21.9 millions d’euros. Tous ces chiffres étant obtenus par les clés de calcul figurant dans le Pacte. Point important, la Commission pourra imposer des décisions si les engagements ne permettent pas d’atteindre les objectifs chiffrés.

Mentionnons enfin que la majorité des EM, dans une lettre conjointe du 15 décembre 2025, exige de nouveaux moyens financiers pour mettre en œuvre de façon opérationnelle les solutions avancées dans la gestion des flux irréguliers et adapter le rôle du SEAE et de son action extérieure en ce sens. A noter en outre que les compromis dégagés par le Parlement et le Conseil sur les pays tiers et pas d’origine « sûrs » ont débouché sur un accord rapide en trilogue, signe de la volonté des deux institutions de produire rapidement des résultats.

Les EM envisagent une nouvelle adaptation des moyens à disposition de Frontex

Depuis déjà des mois, voire des années, l’agence européenne Frontex (basée à Varsovie) est au cœur des discours et des ambitions de la Commission. Dans la lignée de la stratégie ProtectEU et du virage à droite observé lors des élections européennes de juin 2024, le renforcement des moyens à disposition des garde-côtes et gardes-frontières de l’Union est devenue une priorité de politiques publiques. C’est ainsi, par exemple, que les effectifs de l’agence sont appelés à tripler pour atteindre les 30 000 personnels et que de nouveaux équipements et pouvoirs sont en discussion – notamment en matière de retours. Le tout, alors que la révision du règlement Frontex est attendue pour 2026.

C’est dans ce contexte que des notes issues de la présidence tournante du Conseil de l’UE – le Danemark jusqu’au 31 décembre 2025 – ont révélé des consultations visant à inclure des opérateurs de drones, des unités de cybersurveillance et des dispositifs utilisant l’intelligence artificielle parmi la gamme de moyens opérée par Frontex. Ce faisant, cela signifierait pour l’Agence franchir un nouveau palier de son développement ; en n’étant plus un « simple » corps de surveillance des frontières mais bel et bien une entité dotée de capacités techniques spécialisées.

Pour autant, le triplement des effectifs laisse certains EM sceptiques quant à sa « valeur ajoutée », notamment en profils techniques, qui sont ceux que demandent les Etats en priorité. Ainsi, outre les besoins en dronistes et en experts du numérique, Frontex devrait avoir bientôt la base légale pour se doter de capacités renforcées de lutte contre la fraude documentaire et le crime organisé. La protection des infrastructures critiques et la surveillance de l’espace aérien sont aussi des pistes sérieuses – le tout pouvant, naturellement évoluer selon la situation du moment. En outre, une « réserve » de personnel national formé par Frontex pourrait se voir déployée dans des circonstances exceptionnelles. A noter enfin que les discussions portent aussi sur la révision du cadre de gouvernance de l’agence, jugé tout à la fois inégal dans la protection des droits fondamentaux et trop favorable au directeur exécutif ; ce dernier pouvant agir sans qu’il n’existe formellement un conseil préparatoire représentant la voix des EM.

Vers un alignement de la politique commerciale sur la politique migratoire

La politique commerciale est une compétence exclusive de l’Union européenne, c’est-à-dire que les EM n’y ont que très peu de marge de manœuvre individuellement. Pour autant, cela ne signifie pas que cette politique est hors-sol et déconnectée des priorités globales du moment. Ainsi l’illustre la révision du système des préférences généralisées (SPG). Vieux de plusieurs décennies, le SPG permet à des pays en voie de développement de d’exporter leurs marchandises vers l’UE avec des droits de douane réduits. Cette révision du programme SPG, dans les tuyaux depuis plus de trois ans, vise à moderniser le cadre d’action dans lequel s’inscrivent les échanges commerciaux entre l’UE et ses partenaires.

Ce faisant, le nouveau système SPG, tel que validé en trilogue, devrait porter une attention bien plus grande au respect des droits humains, de l’environnement… et à la coopération avec les pays tiers en matière migratoire. En clair, l’accès d’un pays à ce système de tarifs réduits pourrait être reconsidéré si l’Etat en question ne fournit pas d’efforts suffisants pour reprendre ses ressortissants présents illégalement en territoire européen. Ainsi, le régime préférentiel pourrait être suspendu temporairement pour tout ou partie des produits originaires du pays tiers – attendu que le caractère strict de l’appréciation des obligations de réadmission serait fonction du niveau de développement.

Cette attitude marque un nouvel exemple de la volonté des européens de durcir leur politique migratoire et de mettre la pression sur les Etats peu coopératifs, alors que l’arme des relations commerciales n’avait jamais rencontré l’assentiment du Parlement et de la Commission jusque alors – principalement pour des raisons diplomatiques et de relations extérieures. A noter toutefois que le retrait des préférences pourra aussi se faire en cas d’atteinte grave à l’environnement ou de non-respect des conventions internationales sur les droits de l’Homme et les droits sociaux. Des mécanismes de sauvegarde sont enfin prévus pour certains types d’importations, comme le riz.

Du côté de Luxembourg et de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)…

Frontex : charge de la preuve et opérations de retour conjointes

Parmi la véritable batterie d’arrêts rendus par la CJUE le 18 décembre 2025 (43 !), deux avaient pour cadre les actions de l’agence européenne Frontex.

Le premier (C-136/24 P Hamoudi/Frontex) avait pour cadre un pourvoi formé par un ressortissant syrien contre une décision du Tribunal de l’UE rejetant son recours en dommages et intérêts au motif d’un manque de preuve. Le migrant en question alléguait avoir été victime d’un pushback (renvoi sommaire sans procédure) en Grèce, effectué certes par la police locale, mais avec des éléments de Frontex sur zone (notamment un avion). Il demandait donc la réparation du préjudice moral subi. En première instance, il avait été débouté faute, selon le Tribunal, d’avoir des éléments de preuve suffisamment pertinents. La Cour de justice a annulé ce jugement en estimant qu’il serait illusoire que les victimes d’un renvoi sommaire soient tenues de fournir des preuves concluantes, en raison de leur situation de vulnérabilité. Ce faisant, la Cour de Luxembourg adapte la charge de la preuve à la baisse en considérant qu’un commencement de preuve démontrant le préjudice subi peut suffire dans cette situation. Ce commencement aurait dû suffire au Tribunal pour l’obliger à instruire le reste du dossier au lieu de conclure d’emblée que le recours était non fondé. La Cour s’appuie pour cela sur l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, qui garantit le droit à un recours effectif.

Le second arrêt (C-679/23 P, WS e.a./Frontex) prend son origine dans une opération de retour conjointe effectuée en 2016 par Frontex entre la Grèce et la Turquie et ayant impliqué une famille de ressortissants syriens à peine quelques jours après leur arrivée dans l’Union. Ladite famille estime que ce transfert constitue un refoulement qui viole leurs droits fondamentaux alors qu’elle aurait pu obtenir l’asile en Europe. Elle alors demande au Tribunal de l’UE la réparation du préjudice moral et matériel prétendument causé. En 2023, le Tribunal rejette la requête au motif que Frontex n’a pas de compétences d’appréciation du bien-fondé des décisions de retour ou de l’examen des demandes d’asile – du seul ressort des EM. La Cour de justice a annulé ce raisonnement en tenant Frontex pour responsable de la garantie des droits fondamentaux dans ses opérations de retour. Cela implique que l’agence est tenue de vérifier que l’ensemble des personnes soumises au retour ont fait l’objet de décisions écrites et exécutoire. Elle infirme donc le fait selon lequel Frontex ne serait qu’une agence de support technique et opérationnel – elle partage une part de responsabilité aux côtés des EM en cas de violation des droits fondamentaux durant les opérations de retour.

Asile : un EM ne peut pas retirer l’ensemble des conditions matérielles d’accueil d’un migrant, même en cas de sanction

Un réfugié résidant avec son enfant dans un centre italien s’est vu sanctionné par les autorités locales en raison de son refus de déménager vers un autre centre d’accueil – ceci alors qu’ils occupaient à deux un espace prévu pour quatre et empêchaient donc la réattribution de ce logement à une autre famille. La préfecture de Milan a, en conséquence, ordonné le retrait des conditions matérielles d’accueil du parent et de son enfant – ce qui a été contesté devant le Tribunal administratif régional de Lombardie. Le requérant argue en effet que, suite à cette décision, il n’est plus en mesure de faire face à ses besoins vitaux et à ceux de son enfant. Le juge italien a donc introduit une demande de décision préjudicielle devant la Cour de justice afin que celle-ci détermine si la décision de l’administration est compatible avec la directive 2013/33/UE relative aux normes d’accueil des personnes demandant une protection internationale.

Dans son arrêt du 18 décembre 2025 (C-184/24, Sidi Bouzid), le juge de l’Union estime que, si un EM peut effectivement sanctionner un comportement repréhensible commis par un demandeur de protection internationale – considéré notamment son refus répété et sans motif légitime – il doit le faire de manière appropriée et respectueuse de la dignité du demandeur. En clair, cela signifie que le retrait de l’ensemble des conditions matérielles d’accueil était illégal au regard du droit de l’UE. En effet, cela revient à le priver des moyens de faire face à ses besoins élémentaires et, pour le transférer vers un autre centre, l’EM doit appliquer d’autres méthodes plus appropriées.

Etat de droit, ultra vires et indépendance de la justice : la Pologne condamnée sur toute la ligne

En 2021, la Cour constitutionnelle polonaise – alors inféodée au parti nationaliste Droit et Justice (PiS) au pouvoir – avait estimé que la Cour de justice de l’UE outrepassait ses compétences (mécanisme d’ultra vires), notamment lorsqu’elle contrôlait la légalité des procédures de nomination des magistrats. Ce faisant, la Cour polonaise replaçait le droit national au-dessus du droit de l’Union et refusait de mettre en place le dispositif des arrêts rendu par Luxembourg. Cette interprétation est, bien entendu, absolument contraire aux traités européens et la Commission n’a pas manqué d’engager un recours en manquement contre Varsovie à ce sujet.

Dans son arrêt du 18 décembre 2025 (C-448/23, Commission/Pologne), la CJUE fait entièrement droit à la Commission en confirmant l’ensemble des moyens invoqués par l’exécutif européen. Ainsi, la Grande chambre de la Cour note que la Pologne a méconnu le droit à une protection juridictionnelle effective, a remis en cause les principes essieux d’autonomie, de primauté, d’effectivité et d’application uniforme du droit de l’UE et n’a pas satisfait, dans sa procédure de nomination des juges, aux exigences d’un tribunal indépendant et impartial au sens du droit européen. Au surplus, les juges communautaires notent aussi que Varsovie n’avait pas le droit de déterminer unilatéralement les limites de compétences attribuées à l’Union – seule la CJUE a ce pouvoir. Le juge national ne peut lever d’éventuels doutes que par le biais d’une décision préjudicielle. Enfin, la CJUE impose une limite à la notion « d’identité constitutionnelle » d’un EM : elle ne peut s’appliquer si elle vise à contourner les obligations imposées par l’article 2 du TUE (respect des valeurs communes, dont l’état de droit et l’indépendance de la justice).

La Commission et les procédures d’infraction

A intervalles réguliers, la Commission européenne rend publiques les procédures ouvertes contre les EM pour défaut de transposition des textes du droit européen dans leur droit national. Agissant sur base des traités, elle maintient ainsi son rôle historique de « Gardienne » desdits traités et sa capacité à maintenir la cohérence et l’uniformité du droit de l’Union. Les procédures d’infraction se déroulent généralement en trois temps : lettres de mises en demeure, avis motivés et, ultimement, saisie de la CJUE (voire aussi, et pour plus de détails, la note du CRSI consacrée au juge de l’UE). Ci-après, l’état des lieux des procédures d’infraction pour le mois de décembre 2025.

Au rang des lettres de mises en demeure, ont notamment été adressés :

  • A l’Irlande, à la Lituanie, au Portugal et à la Slovénie une injonction à transposer correctement les dispositions de la directive 2021/555 relative aux armes à feu. Ce texte fait d’ailleurs régulièrement l’objet de rappels à l’ordre à l’encontre de certains EM, la dernière fois pas plus tard qu’en novembre 2025 (voir les brèves du CRSI). Ce texte fixe des normes minimales communes concernant l’acquisition, la détention et le transfert d’armes à feu à usage civil (sport, chasse) et vise à prévenir le trafic illicite et les actes criminels.
  • À la Pologne une injonction à transposer la directive 2016/1919 relative à l’aide juridictionnelle pour les suspects et les personnes poursuivies. Ce texte établit entre autres des normes communes dans la fourniture diligente de l’aide juridictionnelle ou la collecte de preuves – autant de points auxquels Varsovie manque selon la Commission.

Concernant les avis motivés, il est à signaler que l’Autriche et la Pologne se sont vues rappeler à l’ordre par la Commission pour transposition incorrecte de la directive 2004/38/UE relative la libre circulation. Celle-ci impose notamment de permettre et faciliter l’entrée et le séjour des membres éloignés de la famille des citoyens de l’Union – qui deviennent donc dépositaires des mêmes droits que ceux de la faille proche. Or, dans ces deux EM, ces membres éloignés ne reçoivent pas les bons documents de séjour et se voient refuser certains droits ; en Pologne ils ont en sus des conditions supplémentaires à réunir pour obtenir un droit de séjour permanent. A mentionner ici le (long) délai accordé par la Commission, puisque les lettres de mises en demeure ont été envoyées en… 2011 et ont été doublées de lettres complémentaires en 2024 et 2025 – pour une directive qui elle-même a plus de vingt ans.

Sur la saisie de la CJUE, la Pologne se voit trainée devant le juge de l’Union pour transposition incorrecte de la directive relative au droit d’accès à un avocat et au droit de communiquer en cas d’infraction (2013/48/UE). Bruxelles relève en effet que le droit polonais permet toujours de mener des interrogatoires ou recueillir des preuves sans la présence d’un avocat tout comme elle ne garantit pas la confidentialité entre les suspects et leur conseil. Parmi les autres griefs reprochés figurent une transposition incorrecte des dispositions régissant d’information des représentants légaux en cas de privation de liberté d’un mineur ou encore celles ayant trait à l’accès à un avocat dans le cadre d’un mandat d’arrêt européen.

A noter enfin qu’une lettre de mise en demeure postérieure à un arrêt (art 260 TFUE) a été envoyée à L’Espagne pour défaut d’exécution de l’arrêt C-270/20 relatif à la responsabilité de l’Etat en cas de violation du droit de l’Union par le législateur. Pour faire bref, la responsabilité de l’Etat prévoit la réparation des dommages occasionnés le législateur – a fortiori lorsqu’il se met en porte-à-faux avec de droit européen. Dans le cas espagnol, ce sont des réformes de 2015 qui sont en cause et qui, si Madrid ne répond pas dans un délai de deux mois, pourraient valoir au pays des poursuites devant la Cour de justice et le paiement d’une amende forfaitaire ou d’une astreinte.

Le Royaume-Uni veut réformer son système judiciaire pour le rendre plus efficient

Le Gouvernement britannique a annoncé le 2 décembre 2025 une réforme visant à moderniser le fonctionnement du système judiciaire afin d’améliorer les droits des victimes et réduire les délais de jugement – ceci alors que le nombre d’affaires pendantes pourrait atteindre les 100 000 d’ici 2028 de l’aveu même des autorités. En effet, plus d’un quart des affaires pénales sont en cours depuis un an ou plus, notamment en ce qui concernes les violences et les délits sexuels. Concrètement, la BBC relève qu’un suspect inculpé fin 2025 pourrait ne pas être jugé avant 2030. Ceci peut expliquer pourquoi dans certains types de cas (viol par exemple), plus de 10% des victimes se désistent en raison des délais.

Cette situation, ainsi que la douleur de l’attente d’un jugement pour les victimes, ont poussé le vice-Premier ministre et Secrétaire d’Etat à la Justice, David Lammy, à annoncer un paquet de mesures :

  • Pour des affaires passibles d’une peine de prison inférieure à trois ans, les juges pourront siéger seuls dans le cadre de tribunaux « à procédure accélérée » ; ce qui représenterait une économie de temps d’environ 20% d’après le Gouvernement. Le juge unique interviendrait aussi dans les cas de fraude et de délits financiers particulièrement longs et complexes – ceux où les jurés doivent consacrer parfois des mois à des affaires complexes.
  • Conséquence directe, les procès avec jury pour ce type d’affaires seront supprimés.
  • Les Cours d’assises pourront dès lors se concentrer sur les affaires les plus graves et continueront, elles, d’être entendues par un jury.
  • Les juges de paix pourront prononcer des peines de prison allant jusqu’à 18 mois.
  • Le recours aux règlements amiables devrait se voir renforcé.
  • Le renforcement des moyens financiers, notamment à destination des services d’accompagnement des victimes et des avocats commis d’office.

Par ailleurs, le droit des accusés à demander un procès devant un jury sera restreint pour éviter des cas de manipulation du système et s’assurer qu’une affaire pouvant être traitée en juge unique où par des juges de paix n’aille pas surcharger les juridictions supérieures. Toutes ces propositions figuraient dans un rapport commandé à un ancien juge en décembre 2024.

Précisions que ces réformes n’interviendront qu’en Angleterre et au Pays de Galles, l’Ecosse et l’Irlande du Nord disposant de règles différentes. De même, il importe de mentionner que le système judiciaire d’outre-Manche diffère sensiblement de ce qui se pratique en France du point de vue pénal. En effet, les magistrates (juges de paix) sont des bénévoles qui exercent leur activité dans un ressort territorial donné. Ils ont à connaître notamment des délits les moins graves – vols, délits routiers, violences mineures – et des affaires familiales ; les cas les plus sérieux étant transmis directement à des juges professionnels. Ces bénévoles sont assistés de conseillers juridiques et siègent à trois par affaire. La réforme les autorisera à prononcer des peines plus lourdes, ce qui déchargera les Crown courts (cours d’assises) des cas les moins sérieux, leur allouant un temps plus important pour les dossiers les plus graves et/ou les plus techniques. Selon une enquête récente auprès des victimes, moins de la moitié d’entre-elles pensent pouvoir obtenir réellement justice.

Dans le reste de l’actualité européenne :

  • FRANCE : Un arrêté publié au Journal officiel le 4 décembre 2025 augmente le plafond de l’aide au retour volontaire (ARV), qui peut désormais atteindre 3500 euros. Cette aide vise à inciter les étrangers en situation irrégulière à rentrer dans leur pays d’origine – un dispositif utilisé à 6908 reprises en 2024 selon l’OFII (Office français de l’immigration et de l’intégration). Autre changement, elle sera désormais versée indépendamment de la date de notification des OQTF, alors que jusqu’à présent le montant était dégressif dans le temps. Ces modifications interviennent dans un contexte où le Royaume-Uni met la pression sur les autorités françaises afin de réduire le nombre de traversées dans la Manche (voire les multiples occurrences sur le site du CRSI) ; et ce, alors que le « one in – one out » peine à montrer de premiers résultats tangibles. En 2024, les ressortissants géorgiens, albanais et maghrébins était les principaux bénéficiaires de l’ARV.

 

  • LUXEMBOURG : Dans la lignée de l’accord des EM sur un durcissement des mesures migratoires, le ministre de l’Intérieur du Grand-Duché, Léon Gloden, a fait part de l’exaspération du pays face à la poursuite des contrôles aux frontières entre Etats membres de l’espace Schengen. Il a notamment dénoncé « l’autoreconduction » automatique des mesures par les EM eux-mêmes ainsi que l’inaction de la Commission dans le contrôle du bien-fondé des mesures (aucune visite sur place, report du rapport sur la proportionnalité des contrôles, etc.). Ce faisant, M. Gloden estime que « la Commission a inversé le paradigme et toléré que l’exception devienne la règle ». Rappelons que le Luxembourg est une économie bénéficiant à plein des dynamiques de l’espace Schengen, notamment en raison de l’afflux quotidien de travailleurs frontaliers (voir aussi la note du CRSI consacrée au pays). Au demeurant, et dans une interview donnée à Agence Europe, M. Gloden est d’avis que la priorité des européens doit se porter sur l’application du Pacte asile et migration et les retours volontaires, et non sur les solutions dites « innovantes » (notamment avec des pays tiers).

 

  • BELGIQUE : Un projet de rapport interne de la police fédérale belge (l’un des deux niveaux de la police intégrée) a fuité dans la presse mi-décembre 2025. La conclusion est sans appel : la corruption et l’ingérence sont insuffisamment combattus au sein de l’institution, avec un tiers des répondants affirmant avoir déjà été témoins d’une ingérence illégale au cours de leur carrière. Idem pour la réception de demandes d’informations illégales et pour la destruction de preuves ou d’argent saisi. La direction de la police fédérale et le ministre de l’Intérieur (Bernard Quintin – libéral francophone) contestent les conclusions, remettant en cause la fiabilité des témoignages reçus – effectués de manière anonyme et sur moins de 2000 agents (sur près de 14 000).

 

  • CONSEIL : Les ministres de la Justice des EM ont adopté le 9 décembre 2025 des conclusions dans l’optique de futures négociations sur les infractions pénales relevant du droit de l’Union. Cela doit notamment permettre, sur base non contraignante, de faciliter l’interprétation et la transposition des législations pénales de l’UE en droit national, et ce aussi bien pour la définition des infractions, des sanctions, des circonstances aggravantes ou encore des délais de prescription.

 

  • ROYAUME-UNI : Le ministère britannique de la défense (MoD) a annoncé vouloir unifier dans une même entité l’ensemble des services de renseignements présents en son sein – et qui relèvent actuellement de l’Army, de la Navy, de l’Air force, etc. L’objectif est d’accélérer le traitement de l’information dans l’optique de répondre de manière plus efficace à une forte hausse des activités d’espionnage hostiles visant le MoD. Le nouveau Military intelligence service travaillera aussi aux côtés d’une nouvelle académie du renseignement de défense ainsi que d’un service spécifique dédié au contre-espionnage (Defence Counter-Intelligence Unit) – compétence jusqu’ici exclusive du MI5. Le contexte tendu avec la Russie, le besoin sans cesse accru en renseignement fiable – notamment numérique – et les exigences capacitaires demandées par l’OTAN justifient cette réforme.

 

  • CONSEIL DE L’EUROPE (CoE) :  De neuf Etats (sur 46) initialement, les partisans d’une ligne dure en matière migratoire sont désormais plus d’une vingtaine. Cette posture s’est notamment matérialisée par une lettre ouverte adressée au Secrétaire général du Conseil de l’Europe – le Suisse Alain Berset – demandant une réforme de la Convention européenne des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CESDHLF). Pour répondre à ces critiques, et recadrer le débat, le CoE a organisé le 10 décembre 2025 une conférence ministérielle informelle sur la thématique migratoire. A noter que, la veille, les Premiers ministre britannique et danois avaient réitéré leurs appels à réformer le cadre légal de la CESDHLF. Si les conclusions se bornent à rappeler d’une part l’importance des droits fondamentaux et d’autre part celle de la sécurité nationale, des divergences de vues subsistent sur la question de l’instrumentalisation des migrants. Le Commissaire aux droits de l’Homme estime qu’il s’agit d’une « inexactitude » et « d’idées reçues » – une affirmation rejetée par certains EM comme la Pologne ; cette dernière s’interrogeant d’ailleurs sur son devenir dans le CoE.

 

 

NB : Pour plus d’informations sur le Conseil de l’Europe et sur la CEDH, se référer aux travaux du CRSI.

Jan 06 2026
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Le penseur de Rodin

Opinion publique française : inquiétude et priorités pour 2026

By Institutions

– par Claire-Marine GROS, chef de cabinet adjointe CRSI

Contexte

À l’approche de 2026, les enquêtes Elabe et Odoxa révèlent une opinion publique française durablement inquiète et largement pessimiste. Marqués par l’instabilité politique de 2025 et un contexte international tendu, les Français expriment des priorités claires — pouvoir d’achat, sécurité, stabilité — tout en doutant fortement de la capacité de l’action publique à répondre à leurs attentes.

Une inquiétude durablement installée chez les Français

Les enquêtes récentes menées par Elabe et Odoxa convergent vers un même constat : l’opinion publique française est marquée par un certain pessimisme.

Selon ces études, la situation actuelle du pays inspire avant tout de l’inquiétude à 62% chez les Français, loin devant l’exaspération (39%), la colère (33%) et la lassitude (33%).
Ce climat traverse l’ensemble des catégories sociales et politiques, indiquant une crise de confiance globale plus qu’un rejet partisan. 

Ce pessimisme se traduit également dans leurs prospectives d’avenir : 46% des Français estiment que 2026 sera une année moins bonne que 2025 pour la France, contre 9% seulement qui anticipent une amélioration (Elabe).
Les seniors apparaissent comme les plus pessimistes, tandis que les moins de 35 ans restent relativement optimistes pour leur situation personnelle (43%), sans pour autant exprimer de confiance collective

Une année 2025 aux couleurs d’instabilité politique

Dans le sillage de 2024 et la dissolution de l’Assemblée nationale, l’instabilité politique reste l’événement le plus marquant de 2025.  En effet, l’absence de majorité, la chute du gouvernement Bayrou et les blocages institutionnels ont profondément affecté la perception de l’action publique. 

Dans ce contexte, les difficultés de pouvoir d’achat arrivent en deuxième position (40%), à égalité avec le retour de Donald Trump à la présidence des États-Unis, événement international majeur de l’année. 

Donald Trump est également désigné comme la personnalité la plus marquante de 2025 (49%), devant Volodymyr Zelensky (35%) et Vladimir Poutine (31%), confirmant le poids des tensions géopolitiques dans la lecture de l’actualité.

Des aspirations claires et pragmatiques

Les enquêtes font apparaître une hiérarchie claire et stable des priorités :

  1. Pouvoir d’achat : 44%
  2. Lutte contre l’insécurité et le narcotrafic : 39%
  3. Réduction de la dette publique : 38%
  4. Accès aux soins et système de santé : 36%
  5. Stabilité politique et institutionnelle : 35%
  6. Maîtrise de l’immigration : 33%

Les souhaits formulés pour 2026 confirment ces priorités :

  1. Hausse du pouvoir d’achat (43%),
  2. Baisse de l’insécurité (42%),
  3. Réduction de l’immigration (35%).

Ces attentes varient bien évidemment selon les proximités partisanes mais réside un certain socle commun. 

En outre, ils souhaitent de la part de leurs responsables politiques qu’ils aient un souci particulier pour l’intérêt général (44%) et qu’ils fassent preuve d’honnêteté (43%) et d’efficacité (42%).

Un rejet de la croyance en « l’année utile » souhaitée par le président de la république

Malgré les vœux présidentiels appelant à faire de 2026 une « année utile », 64% des Français n’y croient pas (Elabe).
Par ailleurs, le pays reste très partagé entre aspiration au changement (52%) et désir de stabilité (47%), signe d’une hésitation stratégique collective.

En Bref

Eu égard à ces données, les Français semblent très sceptiques à propos de l’année 2026 qui débute.
Marqués par l’instabilité politique de 2025, l’opinion publique aspire à plus de stabilité institutionnelle, de sécurité et d’amélioration significative du niveau de vie (pouvoir d’achat, accès aux soins …). En parallèle, ils souhaitent que leurs représentants politiques soient honnêtes, efficaces et œuvrent davantage pour l’intérêt commun. 

Jan 06 2026
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Puissance, industrie, alliances : l’autonomie stratégique européenne au test du réel

By Défense, Energie/Industrie

– Par Louis Domergue, consultant aéronautique et défense – ancien officier de réserve 

 

Le monde a rouvert le dictionnaire de la puissance. Il en applique désormais la grammaire avec une rigueur que l’Europe croyait archaïque. Les mots sont connus — capacité, endurance, cohérence, coût — et la règle est simple : ce qui n’est pas prouvé en actes sera  imposé de l’extérieur.  

Dans ce monde, l’autonomie stratégique européenne n’est ni rejetée ni applaudie : elle est évaluée. Washington, Pékin et New Delhi n’en contestent pas le principe. Ils en interrogent la  crédibilité. Cette lucidité extérieure ouvre une fenêtre : refonder l’autonomie stratégique  européenne sur le réel — et sur des règles que la France n’a jamais cessé de pratiquer.  

L’Europe s’est longtemps raconté une histoire rassurante : celle d’une puissance capable de  rendre la force inutile. Le monde, lui, vérifie nos moyens, mesure nos délais et juge notre  capacité à tenir.  

La grammaire n’est pas une idéologie : c’est l’ensemble des règles implicites de la conversation  stratégique. Il est loisible de la déplorer ; elle n’en structure pas moins les rapports de force.  Dans ce cadre, la souveraineté se constate davantage qu’elle ne se proclame ; une alliance se  juge à ses contributions ; une dépendance se paie le jour où elle devient contrainte. L’Union  européenne n’a pas vocation à devenir un État souverain. Mais elle peut, si les États la pilotent,  transformer sa force économique en capacité stratégique.  

Les perceptions de sécurité, y compris russes, structurent le risque d’escalade et rappellent que  la guerre et la langue du réel n’ont jamais disparu. La Russie ne lit plus l’Europe comme un  acteur à convaincre, mais, avant tout, comme un espace à contraindre. Dès lors, la question  posée n’est plus celle d’une vocation morale, mais celle d’une crédibilité. C’est précisément  dans ce monde dur que la chaîne de décision européenne doit redevenir lisible.  

Or un glissement s’est opéré : à la faveur des crises, l’initiative de la Commission tend à se  substituer au pilotage des États lorsque devraient prévaloir des choix politiques explicites. Il  s’agit d’une exigence de maîtrise : la force économique européenne doit être gouvernée. Cela  suppose de renforcer la main du Conseil sur les mandats, les lignes rouges et le suivi,  notamment en matière commerciale et industrielle.  

La convertir en capacité stratégique suppose trois gestes simples : sécuriser les chaînes  critiques ; cesser la naïveté commerciale lorsque des secteurs vitaux sont en jeu — et d’abord  l’alimentaire. Sans autonomie alimentaire, l’autonomie stratégique reste un mot. Une puissance  dépendante pour l’essentiel n’a pas toute sa liberté d’action : l’agriculture ne peut donc rester  une monnaie d’échange dans les accords commerciaux. Enfin, adapter le droit de la  concurrence pour permettre l’émergence de champions dans les segments décisifs.  

 Dans ce texte, « Union européenne » et « Europe » sont employés de manière interchangeable, par souci de fluidité et de rythme, sans préjuger des distinctions institutionnelles. 

Le miroir extérieur  

La multipolarité n’est ni une promesse ni une malédiction : c’est un fait. Elle peut rééquilibrer le  monde, mais seulement si les pôles sont réels — capables de dissuader, de durer, d’absorber les  coûts. Structurée, elle stabilise ; autrement, elle n’est qu’un euphémisme poli pour le retour des  zones grises, des prédations et des dépendances.  

Elle restera rugueuse, mais l’existence de plusieurs centres de puissance rééquilibre : elle  renchérit les coups de force et redonne une chance aux compromis — donc, parfois, à la paix.  Pour la France, c’est une opportunité : jouer puissance d’équilibre, coaliser sans se dissoudre et  donner à sa crédibilité une traduction européenne.  

À Washington, la lecture est moins hostile qu’exigeante. Les États-Unis ne contestent pas l’idée  d’une Europe plus autonome ; ils en redoutent les contresens. Ils la jugent à l’aune d’un critère  très simple : la capacité. Budgets, stocks, interopérabilité, disponibilité : tout se ramène à la  résilience industrielle. Lorsque l’Europe parle de stratégie, Washington demande : combien,  quand, avec quoi, et pour combien de temps. Le partenaire américain n’est pas sensible à nos  formulations ; il est sensible à nos livrables. À ses yeux, l’autonomie stratégique n’est pas un  problème si elle se traduit par le partage du fardeau et si elle renforce l’architecture de sécurité.  

À Pékin, l’analyse est plus froide encore, parce qu’elle est plus utilitariste. La Chine raisonne en  coûts stratégiques. Une Europe fragmentée est un terrain ; une Europe coordonnée devient un  obstacle. La fragmentation européenne n’est pas, pour Pékin, un débat institutionnel : c’est une  prise. Elle permet de segmenter et de choisir ses interlocuteurs, d’exploiter les contradictions et  les dépendances. Le respect, ici, n’est pas un hommage : c’est la reconnaissance d’une  cohérence qui impose un coût.  

À New Delhi, le miroir est pragmatique. L’Inde veut une multipolarité ouverte, elle cherche des  partenaires crédibles qui livrent technologies et capacités industrielles. Or, dans cette logique,  l’Union européenne apparaît souvent comme procédurale et hésitante. La France, en revanche,  est lisible : elle décide et tient des positions. Le cas des coopérations aéronautiques et navales  illustre bien cette différence.  

Ces trois regards diffèrent, mais partagent la même grammaire : cohérence, endurance,  capacité — conditions de la liberté d’action.  

Le test industriel  

Dans cette langue, l’industrie est la syntaxe : elle transforme l’intention en capacité et la décision  en endurance.  

La souveraineté effective des États tient sa source dans la puissance : voilà le cœur du  malentendu européen. Pas dans la pureté des principes, pas dans l’élégance des architectures,  pas même dans la seule légitimité juridique. La souveraineté, c’est la capacité de choisir, de  durer, d’assumer les coûts, de résister aux chantages, et de tenir une ligne lorsque le vent  tourne. La puissance, ici, est une condition d’existence. Refuser ces règles ne protège pas mais  expose.  

La guerre en Ukraine a rappelé un fait : produire en volume et dans la durée des munitions  essentielles reste un défi majeur — et l’Europe peine encore à le relever pleinement.  C’est précisément pourquoi l’industrie de défense devient centrale. Elle n’est pas un secteur  parmi d’autres ; elle est une infrastructure politique. La guerre de haute intensité — et plus  largement le retour de la conflictualité durable — a déplacé le centre de gravité de la puissance :  des seules plateformes vers l’endurance. Une armée moderne peut disposer des meilleurs  matériels mais sans munitions, sans pièces, sans capacité de maintien en condition  opérationnelle, elle devient une puissance théorique. Dans la langue du réel, cette théorisation  ne vaut rien.  

L’Europe aime l’innovation et elle a raison. Mais elle a parfois oublié une règle élémentaire :  l’innovation impressionne ; l’endurance convainc. Or elle se fabrique, se finance et se gouverne.  Et l’endurance implique de regarder l’industrie de défense comme un outil qui doit obéir à des  contraintes opérationnelles avant d’obéir à des équilibres de répartition.  

C’est ici que s’impose une rupture : sortir des réflexes des dividendes de la paix. L’Europe a pu  se permettre le confort des compromis internes au détriment de la production. Cette logique  devient un handicap lorsque l’urgence redevient la norme.  

Dans l’industrie de défense, le temps stratégique se compte en années : il faut souvent cinq,  parfois sept ans pour créer une capacité critique. Aujourd’hui, chaque retard se paie longtemps.  Une base industrielle de défense n’est pas une politique de cohésion ; c’est un outil de combat.  Sa première mission est de livrer à temps, de produire en volume, de maintenir la disponibilité,  de standardiser ce qui doit l’être, de sécuriser l’approvisionnement, et de permettre la montée  en puissance. Le partage du « gâteau » était possible lorsque l’enjeu principal était de préserver  des équilibres. Il est devenu un luxe.  

Cette rupture ne signifie pas l’abandon de la coopération. Elle signifie la fin de la coopération  comme alibi. Coopérer, désormais, doit vouloir dire : produire plus, livrer plus vite, mutualiser ce  qui doit l’être ; et accepter que certains segments soient portés par des coalitions restreintes  plutôt que par des consensus à vingt-sept.  

À ce stade, une confusion doit être levée : autonomie ne signifie pas autarcie. Aucun État  européen, pas même l’Union, ne maîtrisera seul l’ensemble des briques technologiques et  intrants critiques. L’autonomie consiste à choisir ses dépendances, à les diversifier, à les rendre  réversibles, à constituer des stocks stratégiques, à sécuriser les alternatives, à négocier des  interdépendances symétriques plutôt que d’endurer des dépendances unilatérales.  

Autrement dit : autonomie où c’est vital ; interdépendance où c’est rationnel ; jamais  dépendance subie où c’est critique. C’est ici que la question des accords avec d’autres blocs de  puissance devient nécessaire. L’Europe n’acquerra pas son autonomie stratégique en se  coupant du monde ; elle devra la gagner en choisissant les conditions de son insertion.  

C’est ce que demande Washington, ce que Pékin teste, et ce que New Delhi respecte : des  capacités qui durent.  

Souveraineté en couches  

Reste alors la question la plus délicate : que peut la France dans tout cela, et que peut l’Europe ?  L’Union européenne est une force économique remarquablement structurée ; elle n’est pas un  État souverain et ses institutions ne sont pas conçues pour. Elle dispose d’un marché, de  normes, de financements, d’instruments ; elle ne dispose pas, au même degré, d’une décision  stratégique unifiée ni d’un rapport commun au risque et à l’usage de la force. Dès lors, la  question n’est pas celle d’une souveraineté européenne abstraite, mais d’une capacité  stratégique réelle : nationale, coalitionnelle, et européenne lorsque l’Union donne l’échelle sous  pilotage des États.  

Cela ne condamne pas l’ambition européenne ; cela la clarifie. Et permet de comprendre  pourquoi la France occupe une place particulière — non par supériorité, mais par contrainte.  La France ne dirigera pas l’Europe : elle peut l’entraîner — à condition d’accepter la  différenciation, de bâtir des coalitions avec des partenaires aux priorités différentes et de  transformer les divergences en complémentarités.  

La France connaît la grammaire de la puissance depuis longtemps. Non par nostalgie, ni par  goût de domination. Par nécessité. État ancien, puissance moyenne aux intérêts globaux, elle a  appris à compenser la faiblesse relative par la stratégie ; à articuler alliances et autonomie ; à  décider lorsque le consensus est impossible. Elle a su préserver l’essentiel : des attributs  régaliens, une base industrielle de défense et une diplomatie d’équilibre.  

Certains États ont pu externaliser leur sécurité et vivre dans le confort de la protection. La  France, elle, par ses responsabilités dans la gouvernance internationale, son exposition aux  crises, ses intérêts maritimes et indo-pacifiques, n’en a jamais eu le luxe.  

Cette affirmation n’est pas une leçon. C’est une description.  

De là découle une méthode : la souveraineté en couches.  

Première couche : la couche nationale. Il existe des capacités vitales qui relèvent du cœur  régalien et ne sauraient être transférées dans le champ des compétences de l’Union  européenne : dissuasion nucléaire, renseignement, certains segments cyber, pouvoir de  décision politique, chaîne de commandement et projection de forces. La France, parce qu’elle  porte des responsabilités singulières et des intérêts globaux, doit préserver cette couche avec  une rigueur particulière. Non pour s’isoler, mais pour ne jamais être mise hors-jeu. L’effort  conventionnel, lui, se prête à la mutualisation industrielle, à la massification et aux coalitions.  

C’est dans ce cadre que s’inscrit la montée en puissance d’une dissuasion conventionnelle par  des partenaires comme la Pologne ou l’Allemagne et que la France a compris la nécessité de  passer à l’échelle ses capacités de projection globale.  

Elle a acté ce retour au réel en consacrant plus de 400 milliards d’euros à sa défense sur la  période 2024-2030. Un engagement massif déjà accéléré qui ne vaut que s’il se traduit en  cadences et capacités.  

Deuxième couche : la couche coalitionnelle. Nous ne pouvons pas tout faire. L’organisation  s’impose. Coalitions capacitaires entre Européens, partenariats structurés avec les alliés proches,  accords ciblés sur les dépendances critiques. C’est ici qu’entrent l’IA, certaines composantes technologiques, les intrants industriels, les matières premières : non comme des fantasmes  d’indépendance totale, mais comme des politiques d’interdépendances choisies. Bilatéraliser,  dans ce cadre, ne signifie pas se soustraire à l’Europe ; cela signifie construire des ponts de  capacités lorsque l’autonomie complète est irréaliste, y compris avec d’autres pôles de  puissance.  

Troisième couche : la couche européenne. L’Union, à cet égard, est irremplaçable comme  multiplicateur : standardisation, financement, commandes, massification, marché, sécurisation  de chaînes critiques. L’Europe n’est pas un substitut aux États ; elle est un amplificateur,  lorsqu’elle accepte de transformer des efforts nationaux et de coalition en puissance durable. Et  c’est pourquoi la différenciation n’est pas une faiblesse : c’est souvent la condition de l’efficacité  pour retrouver de la vitesse. Une Europe qui attend l’unanimité se condamne à l’impuissance.  

Ce raisonnement a une conséquence politique : le temps des formules générales s’achève.  L’autonomie stratégique européenne ne se construira pas par incantation, ni par une inflation de  concepts. Elle se construira par une série de décisions très concrètes : des commandes  pluriannuelles, des standards partagés, des capacités de production et de soutien, des stocks,  une chaîne d’approvisionnement sécurisée, des formations, des partenariats structurés sur les  dépendances critiques, une préférence européenne appliquée aux acquisitions de défense  conventionnelle, et une gouvernance qui privilégie l’opérationnel sur la répartition.  

Parler la langue du réel  

Le monde n’attend pas que nous soyons irréprochables, mais que nous soyons crédibles. Nous  serons jugés non à nos intentions, mais à notre capacité à décider, à produire et à tenir.  La France peut ouvrir la voie — non par prétention, mais parce que ses responsabilités l’y  obligent. Encore faut-il qu’elle entraîne les autres : organiser des coalitions, sécuriser des  interdépendances choisies, mobiliser l’échelle européenne lorsqu’elle est décisive (industrie,  standards, massification).  

Une Europe du réel ne naîtra pas d’une formule. Elle naîtra d’un choix : préférer la capacité au  confort, l’opérationnel au symbolique, la cohérence aux compromis de façade, et l’endurance  aux illusions.  

Il ne s’agit pas d’européaniser la France, ni de franciser l’Europe : il s’agit de convertir des  volontés dispersées en capacités durables.  

Le monde parle la langue du réel. L’Europe n’a pas besoin d’un nouveau récit ; elle a besoin  d’un corps. À elle de choisir : lire les sous-titres, ou parler enfin cette grammaire — des États qui  produisent et décident, une Union qui convertit l’effort en puissance commune. Car le réel ne se  discute pas : il tranche. Toujours.

Déc 19 2025
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Attentat à Sydney, ce que l’on sait

By Sécurité/Justice

– Par Aurélien Jean, membre du CRSI

1. Ce que l’on sait des faits

  • Date : dimanche 14 décembre 2025, 18h47 (07h47 GMT).
  • Lieu: Bondi beach, ville de Sydney, Nouvelle-Galles-du-Sud (NSW -Australie) (localisation exacte ici).
  • Evènement particulier à ce lieu et cette heure : célébrations de la fête juive de Hanoukkah, qui dure usuellement huit jours et est aussi appelée « la fête des lumières juive ».
  • Nombre de victimes : 15 morts, dont une fille de 10 ans, un citoyen français et un survivant de la Shoah, et 42 blessés(dont 23 encore hospitalisés).
  • Réponse des services de secours et de police : réponse rapide, connaissance dès le départ de la notion d’armes à feu, d’une fête juive et de multiples victimes. L’application des procédures visant à limiter le déplacement des terroristes, les isoler, et à prioriser l’évacuation des personnes semble avoir été effectuée dans les règles. Deux agents de police ont en outre été blessés dans l’échange de tirs dont l’un, en service depuis quatre mois à peine, a été atteint deux fois et a perdu l’usage d’un œil. Au total, 328 policiers ont été mobilisés sur cette intervention.

Les assaillants étaient postés sur un pont afin de pouvoir tirer sur les fidèles rassemblés en contrebas, sur une esplanade, et ont déambulé afin de commettre leurs assassinats. L’une des armes utilisées semble être un fusil de chasse2 tandis que des vidéos montrent le père – bien moins à l’aise que le fils -manier un fusil à pompe.

Pendant l’attentat, un acte de courage d’un passant a été particulièrement remarqué. Ahmed al Ahmed (A3), commerçant de 43 ans d’origine syrienne installé en Australie depuis plusieurs années, s’est interposé et a réussi à désarmer l’un des individus (le père) en le prenant de dos. Ce dernier a toutefois reculé et a pu aller récupérer sur le pont une autre arme. A3 a été blessé par la suite et transporté à l’hôpital.

A noter une augmentation des actes antisémites en Australie depuis le 7 octobre 2023 (2000+ en 2023-2024 et 1650+ en 2024-2025), soit quatre à cinq fois plus que les niveaux recensés avant l’automne 2023.

 

2. Ce que l’on sait des auteurs

  • Sajid Akram (SA) –le père –50 ans -abattu par la police. Arrivé en Australie en 1998 avec un visa étudiant, transformé en 2001 en un visa de résidence pérennisé par la suite, commerçant primeur. En tant que membre d’un club de tir, il était titulaire –légal et sans histoire – d’un permis pour six armes à feu, qui ont toutes été utilisées. La licenceavait été délivrée en 2023 (première tentative en 2015 rejetée car il manquait une photo d’identité au dossier). Le passif de son fils ne semble pas avoir été pris en compte.
  • Naveed Akram (NA) –le fils –24 ans -grièvement blessé et transporté à l’hôpital dans un état critique tout en restant sous surveillance policière renforcée. Né en Australie, maçon au chômage. En 2019, son attitude avait éveillé l’attention du JCTT, un organe de surveillance des profils potentiellement terroristes qui rassemble servies de renseignement, police fédérale et polices des Etats fédérés. A l’époque, le tout jeune majeur n’avait néanmoins pas été catégorisé comme pouvant représenter une menace imminente ni même que sa radicalisation était avancée.

Malgré le fait qu’ils semblent avoir prêté allégeance à l’EI, aucune preuve de complicité n’existe à ce stade, ni d’appartenance claire à une organisation structurée. Ils vivaient dans l’Etat de NSW. Dans la voiture des assaillants, et en plus des armes et des munitions ayant servi à la fusillade, des engins explosifs artisanaux et deux drapeaux de Daesh ont été retrouvés.

Les motivations semblent donc être clairement de nature terroriste et islamiste, dixit le PM australien (Anthony Albanese). Les deux individus avaient suivi en 2019 des cours de récitation du Coran (Tawjeed), ce qui avait valu au fils d’apparaitre dans les radars des services de renseignements australiens (ASIO). Ceci, en raison du lien de ces cours avec deux membres de l’Etat islamique arrêtés en 2019, entre autres pour propagande et projet d’acte terroriste en Australie. Les deux individus sont, d’après la chaine australienne ABC, Isaac El Matari – auto-déclaré commandeur de l’EI dans le pays – et Radwan Dakkak; et dorment actuellement en prison. La presse et les réseaux sociaux mentionnent en outre nommément l’Institut Al-Murad de Sydney, qui organise des activités en lien avec la « connaissance » du Coran et délivre même des attestations de réussite en ce sens. L’un des imams ayant enseigné à SA, Sheikh Adam Ismail, précise condamner les actes et n’est, lui, pas inquiété par les autorités.

D’après le Guardian, le fils a aussi eu des liens avec plusieurs mouvances de prédication islamique :

  • En 2019, il participe à un groupe de prédication de rue (street Dawah movement) visant à promouvoir l’islam aux passants. Une vidéo YouTube (depuis supprimée) le montre affirmant à deux adolescents que la prière et les cinq piliers de l’islam sont « plus importants que tout le reste. Le travail, les études ». Il distribuait aussi des tracts. Le mouvement en question précise que SA n’a jamais été membre du groupe mais participait « activement [aux] programmes de sensibilisation à la foi musulmane, organisés par des bénévoles le dimanche » et « s’était porté volontaire pour réaliser une vidéo ».
  • Des liens ont également été établis entre SA et le prédicateur islamiste radical Wisam Haddad. L’avocat de ce dernier nie cependant tout lien ou toute connaissance de son client avec l’attentat. Pour rappel, Wisam Haddad avait vu plusieurs de ses publications sur les réseaux sociaux être supprimées par la justice en raison de leur caractère raciste et antisémite.

De plus, les services australiens pensent que le père et son fils ont suivi en novembre 2025 un entrainement de type militaire dans le sud des Philippines–ce que les autorités locales ont confirmé. Arrivées le 01/11/25via un vol opéré par une compagnie philippine, ils sont repartis vers Sydney (via Manille) le 28/11/25. Si le fils a utilisé son passeport australien, le père est entré aux Philippines avec des papiers indiens. Cette région, notamment la ville de Davao, est connue pour être un foyer d’extrémisme djihadiste ; ayant déjà donné lieu à de très violents affrontements entre terroristes et forces de sécurité par le passé. L’île de Mindanao abrite notamment depuis les années 1990 des camps d’entrainements islamistes précédemment installées en zone afghano-pakistanaise. Les raisons précises du voyage, son déroulé et les personnes rencontrées à cette occasion sont encore en cours d’investigation.

 

3. Ce que l’on sait des suites

Les deux individus avaient déclaré à leurs proches s’absenter pour un week-end de pêche, et avaient loué sur Airbnb une résidence à 40 minutes du lieu de la fusillade (Brighton avenue, Sydney). Des caméras de surveillance ont filmé leur départ permettant de reconstituer leur itinéraire. La famille et le voisinage ne semblaient manifestement au courant de rien. Des perquisitions ont été menées par la police australienne au domicile des auteurs (Bonnyrigg, sud-ouest de Sydney) ainsi qu’au airbnb et des membres de la famille ont été interrogés.

En matière judiciaire, le fils – seul survivant – a formellement été inculpé le 17 décembre 2025 de 59 chefs d’inculpation dont 15 pour assassinat, 40 pour blessures volontaires et une pour acte de terrorisme. Ceci, alors que les premières funérailles ont pu se tenir.

L’attentat a relancé le débat sur la possession d’armes en Australie. Ceci alors que le pays compte 4 millions d’armes (15 pour 100 habitants) mais qu’il n’y a pas de chiffres officiels sur le sujet. Le PM veut ainsi durcir la possession d’armes à feu en pointant le fait que la radicalisation peut intervenir rapidement, et donc que les licences de possession ne devraient plus être délivrées à vie. Il est aussi évoqué la limitation du nombre d’armes détenues par personne, le conditionnement de l’acquisition à la citoyenneté australienne ou encore l’accélération des travaux autour du registre national des armes à feu. Aussi, des initiatives prises dans les Etats fédérés peuvent se révéler insuffisantes, faute de coordination et de partage d’informations (permis de détention d’armes, d’achat de munitions…). Au global, la politique australienne en matière de contrôle de la circulation des armes est moins stricte qu’en Europe.

L’ensemble de la classe politique australienne s’accorde sur la lutte contre les extrémismes et l’antisémitisme. Seule la droit radicale – One Nation Party – appelle à accélérer l’emprisonnement de « n’importe qui qui sympathise avec l’islamisme radical ». Les réactions des dirigeants internationaux sont, sans surprise, unanimes – déplorant et condamnant l’attentat.

Au-delà du choc mondial et des scènes de fraternité interreligieuse en Australie, notamment via des rassemblementsspontanés, le pays cherche des réponses à ses questions. En attendant, il a trouvé en A3 un héros qui a réussi, sans doute, à sauver plusieurs vies par son acte. La famille du policier sérieusement blessé veut aussi louer son courage et les difficultés de sa reconstruction physique et mentale.

Rappelons que, pour l’Australie, il s’agit de la pire tuerie depuis le massacre de Port Arthur en 1996.

Déc 19 2025
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La Fabrique du budget européen

By Economie

La Fabrique du budget européen, un édifice complexe, très politique, âprement négocié … mais insuffisamment doté ?

  • Par Aurélien Jean, membre du CRSI

* Les propos évoqués à la présente production relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

« I want my money back ». Bien plus que toute autre chose, ces quelques mots de Margaret Thatcher au conseil européen de Fontainebleau (1984) peuvent symboliser à la fois les relations entre Londres et Bruxelles au temps de l’avant-Brexit et les relations des Etats-membres (EM) vis-à-vis de l’édifice communautaire qu’ils financent. Les considérants budgétaires sont en effet souvent les plus âpres, car seuls eux déterminent les capacités d’action concrètes d’un ensemble technique et/ou administratif. Il n’y a qu’à voir la difficulté de certaines ONG à survivre une fois les subsides d’USAid coupés – voire même de l’OMS, soumise elle aussi à la foudre du gouvernement américain.

Concernant l’Europe, son calendrier a ceci de particulier qu’il mixe de manière assez surprenante parfois des considérations de très court terme et d’autres enjambant allègrement la prochaine décennie. Dans la première catégorie, figure par exemple la présidence tournante du Conseil européen – six mois par Etat-membre (EM). Ainsi, comme chaque EM à ce poste, le Danemark, qui a tenu les rênes au second semestre 2025, a révélé son programme de travail. Chypre a pris la suite. Sécurité et compétitivité, dans la droite lignée des priorités en cours et sans réelle surprise au regard du contexte international – coordination entre présidences tournantes faisant. Pour les affaires intérieures, cela signifie une emphase portée sur la lutte contre l’immigration irrégulière, le crime organisé et le trafic de drogue. Ce focus particulier s’est notamment matérialisé par de nouvelles initiatives dans ces matières ainsi qu’un compromis significatif trouvé en décembre 2025 sur les questions migratoires et du retour des clandestins.

Dans la deuxième catégorie, celle du temps long, la Commission européenne a révélé le 16 juillet 2025 son projet de Cadre Financier Pluriannuel (CFP, ou Multiannual Financial Framework – MFF – en anglais) – et dont Copenhague a dû traiter les premières réactions et tractations. Ce CFP, conçu pour donner le ton des politiques sectorielles européennes pour les années 2028 à 2034, régit l’ensemble des financements européens accordés à chaque pays, ventilés selon les priorités politiques. Cohésion, agriculture, sécurité, migration, action extérieure, administration européenne… autant d’objets dont le financement de demain se débat dès maintenant. Littéralement. La procédure, longue et complexe s’il en est, demande en effet ce temps en amont afin de pouvoir rassembler les conditions nécessaires à son adoption et l’accord unanime des EM.

Afin de rentrer dans ce sujet complexe recouvrant de multiples aspects intrinsèquement liés entre eux (politique, institutions, regard national, priorités divergentes, etc.), il importe d’abord de mentionner qu’il n’y a pas « un » budget. C’est en effet un édifice à deux têtes, technique autant que politique et en constante discussion (I), au montant conséquent mais en réalité assez faible au regard de ce à quoi il est censé répondre (II). In fine, il est à la conjonction des défis politiques et institutionnels de l’UE et en dit plus que n’importe quel autre texte sur la manière dont s’envisage l’Europe des années 2030 (III).

I – Le budget, c’est qui, c’est quoi, cela se forme comment ?

A – Rapide historique du budget européen

Sur le budget pluriannuel

La nécessité de penser le budget européen sur une plus longue période que la simple annualité comptable classique remonte aux années 1980. Trente ans après les premiers traités établissant la CECA – et donc les premières ressources européennes – l’écart de plus en plus important (et inquiétant) entre les ressources disponibles et les besoins budgétaires réels des institutions pour les programmes communautaires est devenu de plus en plus difficile à gérer. Disposer de perspectives financières pluriannuelles avait donc un triple objectif : apaiser les relations entre institutions, améliorer la discipline budgétaire des différentes institutions et optimiser la mise en œuvre des ressources budgétaires via une meilleure planification. Le premier accord interinstitutionnel (AII, dit « paquet Delors I ») a été conclu à cet effet en 1988 et était prévu pour cinq ans (1988-1992).

Portant le nom du Président de la Commission d’alors, il ambitionnait de dégager les ressources nécessaires pour accompagner la mise en œuvre de l’Acte unique européen, et ce alors que l’approfondissement de l’intégration communautaire se profilait pour le début de la décennie suivante. Un nouvel AII a pris la suite du précédent en 1993 et jusqu’en 1999 (le «Paquet Delors II»). Lors de n’être qu’une simple continuité du précédent AII, ce nouveau paquet a permis le doublement des Fonds structurels et l’augmentation du plafond des ressources propres. Le troisième AII, pour la période 2000-2006 (l’«Agenda 2000»), a été signé le 6 mai 1999 avec pour objectif majeur de garantir les ressources nécessaires pour financer l’élargissement de 2004 puis de 2007. Le quatrième AII, couvrant la période 2007-2013, a été conclu le 17 mai 2006.

Le traité de Lisbonne (2007, entré en vigueur en 2009) a fait du CFP un règlement du Conseil devant être adopté à l’unanimité, et non plus un simple AII – ce qui augmente sa valeur juridique. Par ailleurs, inséré dans le cadre d’une procédure législative spéciale distincte des textes « ordinaires », il est soumis pour examen au Parlement européen, qui appose son avis. Pour ce qui concerne le CFP actuel (2021-2027), celui-ci a formellement été adopté en décembre 2020. Le prochain CFP devra donc être approuvé au plus tard en décembre 2027 pour une mise en place début 2028.

Sur le budget annuel

Concernant le budget annuel, aux premiers temps de l’Europe, la situation était simple puisque le Conseil avait l’entièreté des pouvoirs d’approbation (la Commission, comme aujourd’hui, ne faisait que présenter une copie de base). Deux traités ont modifié cet état de fait :

  • En 1970, le Parlement obtient le dernier mot sur des dépenses dites « non obligatoires », c’est-à-dire celles qui ne résultent pas des obligations instituées dans les traités (8% des fonds à l’époque, 60% en 2010). Cette avancée est incluse dans l’accord dit « de Luxembourg » qui a également vu la naissance officielle du système de « ressources propres ».
  • En 1975, une évolution nette intervient puisque le PE peut rejeter l’ensemble du budget.

Après le traité de Lisbonne, la procédure budgétaire a été simplifiée et rendue plus lisible et transparente. La distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoire a été supprimée et le nombre de lectures dans chacune des institutions a été ramené à une seule au lieu de deux.

B – Un budget qui repose sur un programme pluriannuel, fruit d’un compromis entre Parlement et Conseil, et qui se décline annuellement.

Le budget pluriannuel

Le budget part tout d’abord d’une proposition de la Commission effectuée plusieurs années avant la date prévisionnelle d’entrée en vigueur du nouveau CFP. Celle-ci est plutôt libre sur la forme et peut proposer des thématiques, domaines, actions et stratégies à sa discrétion – pourvu que cela rentre dans le cadre de ses pouvoirs et que la période soit d’au moins cinq ans. De même, à ce stade, elle a la discrétion sur les montants qu’elle espère voir alloués pour chaque programme ou ensemble de programme. Plus qu’un simple document, il s’agit en réalité d’un « paquet » composé de plusieurs documents, dont au moins deux cruciaux :

  • Le règlement fixant le cadre et les montants du CFP en tant que tel – il s’agit donc du total des dépenses envisagées ;
  • La décision relative aux ressources propres, qui fixe, elle, la provenance des ressources servant à financer les dépenses. Souvent moins scrutée à sa sortie que le règlement-cadre, elle n’en reste pas moins le document le plus instructif et non le moins débattu entre les EM.
  • Des programmes sectoriels divers selon la matière considérée (PAC, JAI…).

Ensuite, la Commission perd l’initiative au profit du Conseil, qui se charge des travaux au sein de sa formation des affaires générales. Elle reste associée au processus, naturellement, mais l’arbitrage se situe dans les mains des EM. Débute alors un long processus composé de tractations, de prises de positions plus ou moins officielles et/ou médiatisées et de nombreuses réunions entre les représentants permanents des EM. Ces derniers sont les équivalents des « ambassadeurs » des EM auprès de l’UE et se réunissent en COREPER – le comité des représentants permanents – afin d’arbitrer les points de discorde. Si un point est trop politique ou voit s’affronter des positions par-là trop éloignées pour être traitées à ce niveau hiérarchique, le « conflit » remonte au niveau du Conseil de l’UE (les ministres compétents en ces matières). In fine, les grandes caractéristiques, orientations et arbitrages décisifs pour le CFP – de même que l’adoption formelle de la position – ont lieu en Conseil européen, rassemblant les Chefs d’Etat et de Gouvernements. Point important, le CFP fixe le montant total des crédits par catégorie, mais aussi leur déclinaison annuelle – ce qui influe directement

La négociation du CFP se fait via une procédure spéciale, prévue par les traités (article 312 TFUE), et qui voit un pouvoir fort du Conseil, le Parlement étant plus en retrait sans être absent. Si les deux principaux textes mentionnés supra requièrent l’unanimité des EM au Conseil, une légère différence intervient sur la place du Parlement :

  • Pour le règlement fixant le CFP, le PE a un pouvoir d’approbation : il peut approuver ou rejeter le texte proposé mais sans pouvoir déposer d’amendement. C’est un « vote bloqué » en quelque sorte. En revanche, le Conseil ne peut passer outre l’avis du PE, ce qui l’oblige à présenter une copie suffisamment satisfaisante pour emporter l’adhésion des eurodéputés. A titre subsidiaire, l’approbation intervient aussi pour l’adhésion/retrait d’un EM de l’UE, pour certains accords internationaux ou en cas de violation des droits fondamentaux (article 7 TUE).
  • La décision sur les ressources propres ne requiert qu’un simple avis du PE. En clair, celui-ci peut approuver, rejeter, faire des propositions d’amendements, etc. Mais, si le Conseil ne peut statuer sans l’avoir reçu, il ne sera pas contraint par cet avis. En revanche, une ratification par tous les EM est impérative avant l’entrée en vigueur – ce n’est donc pas forcément plus simple à obtenir…
  • Quant aux programmes sectoriels, ceux-ci sont traités selon une procédure législative ordinaire, donc avec un pouvoir du PE plus grand – en revanche, les aspects financiers dépendent du résultat des négociations du CFP.

La déclinaison annuelle

Une fois le montant global connu par année et par programme dans le CFP, il faut décliner le budget sur une base annuelle. Celui-ci peut varier par rapport aux CFP, suivant les orientations politiques et les priorités, a fortiori lorsque le cadre du CFP n’est pas du tout corrélé avec les élections européennes. De même, pour le budget annuel, le Parlement a une plus grande place – et un pouvoir équivalent à celui du Conseil. L’article 314 du TFUE définit en détail la procédure suivie :

  • La présentation du projet de budget par la Commission, au plus tard pour le 1er septembre mais souvent avant afin de tenir compte des différents délais de la procédure. Quelques points peuvent toutefois être modifiés par la suite, en cas de développements imprévus, mais obligatoirement avant la phase de conciliation.
  • L’adoption de la position du Conseil se fait avant le 1er octobre (souvent avant, par exemple dès l’été). Elle est explicitée afin de fournir au PE l’intégralité des motifs qui ont présidé à l’élaboration de cette position.
  • La lecture au Parlement doit se tenir dans un délai de 42 jours après transmission au Conseil. Il peut approuver, s’abstenir ou proposer des amendements. En cas d’abstention, le budget est réputé adopté. En cas d’amendements il est renvoyé au Conseil (et à la Commission à titre subsidiaire).
  • La conciliation et l’adoption finale vient donc en cas d’amendements (ce qui, en pratique, est toujours le cas). Cette phase a 21 jours pour aboutir et se statue à la majorité qualifiée des représentants du Conseil et à la majorité de ceux du PE. Pendant cette phase, la Commission est présente et a pour but de faciliter la conciliation – ce qui est grosso modo un rôle similaire à celui qu’elle adopte pendant les trilogues en procédure ordinaire.
  • Si aucun accord n’est trouvé, la Commission doit présenter un nouveau projet de budget. Si un accord est trouvé après les 21 jours mais avant le nouveau projet, les deux colégislateurs disposent de 14 jours pour entériner le texte. S’il n’est pas validé, la Commission devra effectivement présenter son nouveau projet de budget – et tout recommencera.

A noter que des budgets rectificatifs/supplémentaires peuvent être proposés. En effet, en cas d’événements inévitables, exceptionnels ou imprévus, la Commission peut mettre sur la table des projets de budgets rectificatifs modifiant le budget adopté pour l’exercice en cours. Ceux-ci sont soumis aux mêmes règles que le budget général.

Ainsi, pour le budget 2026, l’accord entre les colégislateurs puis l’adoption par chacun d’entre-eux a eu lieu en novembre 2025. Suivant une distinction qui existe aussi au national, le montant des autorisations d’engagement (accord pour dépenser – 192.8 milliards d’euros) diffère de celui des crédits de paiement (montant effectivement décaissé et payé – 190.1 milliards d’euros), en tenant compte de plusieurs centaines de millions d’euros en réserve en cas d’imprévus. Par rapport à la copie initiale, plus de 370 millions d’euros supplémentaires irrigueront la recherche, les réseaux de transport et d’énergie, l’environnement, la protection civile, la mobilité militaire, Erasmus ou encore la gestion des frontières.

Au global, plus de 23 milliards d’euros seront affectés au marché unique, 73 milliards d’euros pour les fonds de cohésion, 52.5 pour l’agriculture et l’environnement, 16.5 pour le voisinage et l’action extérieure et presque 4 milliards d’euros pour les politiques migratoires et de gestion des frontières. Les politiques de sécurité et de défense recevront plus de 2.25 milliards d’euros.

C – Un budget composé de plusieurs agrégations provenant de sources différentes

Les ressources propres « traditionnelles » et la TVA

La ressource propre par excellence du budget de l’UE repose sur les droits de douane perçus lors des importations de biens étrangers sur le territoire de l’Union, avec historiquement une prévalence des droits sur les produits agricoles. Elle représente environ 10 à 15% des recettes mais n’est récoltée qu’à hauteur de 75% par l’UE – le quart restant servant à couvrir les frais de perception engagés par les EM.

La ressource propre fondée sur la TVA repose sur le transfert d’une part du montant estimé de la TVA perçue par les États membres. Cette ressource était déjà prévue dans la décision de 1970, mais il a fallu attendre l’harmonisation des systèmes de TVA entre les États membres, en 1979, pour qu’elle soit collectée. A la suite d’une introduction progressive dans les années 1980, elle a vu les EM reverser 1% de leurs recettes de TVA, ce qui représentait 50% du budget de la CEE à l’époque. Actuellement, cette ressource représente environ 10 % des recettes des ressources propres. En corollaire, l’assiette n’a cessé de se réduire puisque la base prise en compte pour le versement de la TVA est passé de 55% du RNB de l’EM en 1988 à 50% en 1993. Plus encore, le « taux d’appel » des ressources TVA (c’est-à-dire le montant de la TVA récolté par l’EM – calculé uniquement sur le pourcentage retenu dans l’assiette) est passé de 1.4% en 1984 à 0.5% en 2003.

La ressource RNB, clé de voûte de l’architecture budgétaire européenne

La ressource propre fondée sur le RNB consiste en un prélèvement d’un pourcentage sur le Revenu national brut (RNB) des États membres fixé dans la procédure budgétaire annuelle. Cette ressource a été créé dans le « Paquet Delors I » afin d’équilibrer le budget communautaire alors que les ressources propres traditionnelles diminuaient et que les recettes issues de la TVA n’affichaient qu’une croissance timide. C’est l’exemple-type d’une contribution initialement d’appoint qui a grandi jusqu’à devenir indispensable à l’expansion des ambitions de l’UE. Aujourd’hui, et selon les années, cette ressource RNB représente entre les deux-tiers et les trois-quarts du budget européen. Chaque EM verse ainsi une contribution calculée sur son poids économique, mais qui se situe en général aux alentours d’un pourcent de la richesse nationale.

Cette ressource a représenté un véritable tournant dans l’architecture du budget européen. D’un équilibre auparavant fondé – ou à tout le moins souhaité – sur une nette prédominance des ressources propres « indépendantes » des EM, l’UE compte majoritairement sur les Etats-membres depuis plus de trente ans (leur part dans le financement du budget a triplé dans ce laps de temps).

Les autres ressources

Les autres recettes comprennent les impôts versés par le personnel de l’Union sur ses rémunérations, les contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union (exemple de l’EEE ou du RU post-Brexit) ou bien les intérêts et les amendes payées par les entreprises qui enfreignent la législation de l’Union. En cas d’excédent, le solde de chaque exercice est inscrit au budget de l’exercice suivant en recette. Les autres recettes et ajustements, lus ensemble, représentent en règle générale entre 2 et 8 % du total des recettes.

Les emprunts représentent pour la période 2021-2027 une part importante du budget, bien qu’ils ne soient pas contenus officiellement dedans : ils sont catégorisés « hors-budget ». C’est une première, et une exception à la règle stricte qui prévalait (prévaut ?) jusqu’alors : le budget de l’Union ne peut pas être déficitaire et le financement de ses dépenses par l’emprunt n’est pas autorisé. Toutefois, afin de financer les subventions et les prêts octroyés par le « plan de relance » commun Next Generation EU, la Commission a été autorisée, de manière unique (one-shot), à emprunter jusqu’à 750 milliards d’euros (prix 2018) sur les marchés des capitaux. Toute nouvelle activité d’emprunt net doit cesser en 2026 et, ensuite, seules les opérations de refinancement seront autorisées. Toutefois, le remboursement de ces emprunts, lui, mobilisera bien des ressources incluses dans le budget de l’Union.

Enfin, d’autres ressources abondent les caisses de l’UE sans entrer dans la définition du budget. C’est principalement le cas des contributions de pays tiers servant à financer des politiques bien spécifiques : dépenses de la PESC ou du Fonds européen de développement (FED, servant à aider les pays dits « ACP » – Afrique, Caraïbes, Pacifique). Cela complémente les versements des EM pour ces mêmes programmes (inscrits au budget, eux).

La « nouvelle » ressource propre sur le plastique non recyclé

La ressource propre «plastique» a été introduite en 2021 et prend la forme d’une contribution nationale, c’est-à-dire un transfert direct depuis le budget des EM. Elle est calculée sur la base des quantités de déchets d’emballages en plastique non recyclés, avec un montant uniforme de 80 centimes d’euros par kilogramme. Néanmoins, des mécanismes adaptatifs sont, comme toujours avec l’UE, prévus : les contributions des États membres dont le RNB par habitant est inférieur à la moyenne européenne sont réduites d’un montant forfaitaire annuel correspondant à 3,8 kilogrammes de déchets plastiques par habitant. Ceci, afin de ne pas pénaliser les pays les plus pauvres de l’UE, majoritairement à l’Est et où les infrastructures ne sont pas toujours dimensionnées pour recycler de manière efficiente l’entièreté les déchets.

Les recettes générées par cette ressource représentent de 3 à 4 % environ du budget de l’Union. La forte inflation enregistrée depuis 2021 ayant « réduit la valeur réelle » issue de cette taxe, la Commission compte en augmenter le taux, actuellement fixé 0,80 €/kg, un montant forfaitaire. Une première augmentation aurait lieu en 2028, avant d’être indexée sur l’inflation chaque année.

D – L’ajout de la flexibilité : la révision à mi-parcours et le NGEU

La procédure de révision à mi-parcours n’est pas quelque-chose d’inné. Elle peut même apparaitre contraire à l’objectif initial des premiers AII. Néanmoins, elle s’est, plutôt récemment, imposée comme un complément utile voire indispensable aux CFP. En effet, le cinquième CFP, couvrant la période 2014-2020, a été le premier à enregistrer une diminution des montants globaux en termes réels – et ce dans un contexte difficile marqué par la crise de 2008 et celle des dettes souveraines. C’est pourquoi le Parlement a subordonné l’approbation du CFP à une révision obligatoire à mi-parcours, afin de pouvoir évaluer et ajuster les besoins budgétaires pour la période du CFP restante. L’accord a alors essentiellement permis une plus grande flexibilité et la conjonction des intérêts de chaque camp, particulièrement sur la question des ressources propres. Pourtant, cette façon de procéder a été conservée, puisqu’elle a eu lieu en 2023-2024 pour le CFP suivant.

La nouveauté cependant, c’est que dans le cadre de la révision du CFP 2021-2027 a, pour la première fois, été validé le principe d’une augmentation du montant global pluriannuel (alors que pour le MFF précédent, on redéployait des moyens à budget constant). Les plafonds de dépenses ont été rehaussés, avec par exemple: cinquante millions d’euros pour l’Ukraine, une augmentation des financements pour gestion des migrations et de l’action extérieure – respectivement 7,6 et 2 milliards d’euros- un financement additionnel pour la défense (dans le cadre de la plateforme STEP) ou encore une augmentation des financements des instruments spéciaux (réserve de solidarité en cas de catastrophe naturelle). Cela a aussi été l’occasion d’adapter les instruments budgétaires au programme NGEU avec, entre autres, des redéploiements de ressources. Enfin, malgré des montants en jeu inférieurs et une échelle de révision limitée par rapport à un CFP en bonne et due forme, les révisions à mi-parcours restent un texte budgétaire, et sont donc également âprement négociées.

II – Le budget semble de prime abord conséquent mais est en réalité insuffisant au regard de l’ampleur des tâches et des priorités affichées

A – Un budget qui repose surtout sur la contribution des EM, au détriment des intentions initiales

Il est bon de rappeler qu’à l’origine, la « ressource RNB » ne devait être perçue que si les autres ressources propres étaient insuffisantes pour couvrir les dépenses, et qu’il fallait donc les compléter pour tenir les engagements européens et surtout agricoles : jusqu’à trois-quarts du budget d’alors. Pourtant, au fil des ans, cette ressource – qui n’a rien de « propre » au sens où elle maintient l’UE sous le bon vouloir des EM – a fini par financer l’essentiel du budget de l’Union. La ressource fondée sur le RNB a triplé depuis la fin des années 1990 et représente actuellement environ 60 à 70 % des recettes des ressources propres.

Cette situation est complètement contraire aux intérêts de l’UE en ce qu’elle conduit à ce que son budget soit pour une large partie « sous perfusion » – et donc puisse, au moins conceptuellement, menacer la marge d’action et l’indépendance alléguée par rapport aux EM. La réalité est, heureusement, autre, mais la situation n’a rien de sain et ne participe pas à l’élaboration d’une situation claire. Elle alimente les revendications sur les « justes retours » et crée un système qui « ponctionne » pour redonner à l’EM d’une main le même argent qu’il lui a demandé de payer de l’autre. C’est schématique, et il ne faut pas non plus oublier la distinction contributeur/bénéficiaire, mais assez illustratif des expédients provisoires qui ont demeuré.

Il ne faut enfin pas omettre le fait que, même dans les pays les plus enclins à voir le CFP être revu substantiellement à la hausse, l’espace fiscal n’est pas infini. Pour la France voire l’Espagne, c’est même tout l’inverse, et une augmentation des budgets européens signifierait surtout une contrainte supplémentaire sur les ressources budgétaires nationales ; tant par les contributions plus importantes que par les moindres recettes tirées d’une potentielle augmentation du nombre de ressources propres. Une situation paradoxale puisque la France est elle-même sous le coup d’une procédure pour déficit excessive de la part de la Commission en raison de ses dépenses trop importantes.

B – Un budget qui ne représente qu’une fraction du PIB européen et qui ne peut couvrir l’ampleur réelle des besoins

Is €1.2T enough to save Europe? A travers cette simple interrogation, le journaliste de Politico Tim Ross résume le problème qui se pose à l’UE. Cette somme, bien que conséquente de prime abord, ne représente en réalité qu’un pourcent du PIB européen. A titre de comparaison, les dépenses publiques représentent 57% du PIB français et 48% du PIB allemand. De nombreux économistes et responsables politiques, estiment que ce chiffre est bien trop faible pour permettre un investissement des enjeux à la hauteur des défis auxquels l’Europe est confrontée. C’est d’ailleurs l’un des propos majeurs du rapport de septembre 2024 rédigé par l’ancien Premier ministre italien et ancien Président de la BCE, Mario Draghi. En France, le Président de la République ne dit pas non plus autre chose.

Le prochain budget européen aura en effet à relever un nombre important de défis : tensions commerciales, guerre aux portes du continent, nécessité du réarmement, compétitivité à retrouver, investissements à réaliser dans les technologies de rupture, etc. Le tout sans oublier les objectifs climatiques européens, les plus ambitieux et détaillés au monde à ce jour. Le CFP actuel est certes un budget pensé dans l’après-Covid et l’après-Brexit, donc censé être taillé pour les crises vécues par l’UE, mais l’ampleur, le dynamisme et la fréquence de celles-ci laissent entrevoir une inadéquation entre la période où ce CFP a été négocié et l’état actuel de la situation européenne et mondiale. Aussi, il faut prêter attention à la manière dont, quel que soit le montant, cet argent sera dépensé. En effet, le risque est grand de voir les fonds européens « saupoudrés » dans une myriade de projets différents voire concurrents et donc de ne pas réussir à créer un effet de levier suffisant pour placer un projet européen au niveau de succès espéré.

Si tous les EM sont d’accord sur le constat et la nécessité de réagencer les priorités à l’aune de la situation très évolutive dans laquelle nous naviguons, il y a à peu près autant de visions que l’EM. Entre la France, maximaliste avec son idée de doubler le budget européen et d’autres EM qui veulent à tout prix éviter toute augmentation, chacun avance ses idées. A titre d’illustration, l’OCDE estime qu’avec une augmentation « contenue » à 20 ou 30%, le budget européen représenterait 1.3% du PIB continental et aurait un poids bien supérieur pour agir. L’organisation recommande de se focaliser sur la défense et les projets transfrontaliers (réseaux électriques). De son côté, le très renommé et influent cercle Bruegel recommande ni plus ni moins que d’atteindre le seuil de 2%. Néanmoins, ces scénarios sont très optimistes et la Commission n’a aucun intérêt à proposer un chiffre trop ambitieux qui serait recalé d’emblée par les EM, abîmant sa crédibilité et faisant perdre un temps précieux à proposer une autre version.

Ce qui peut en être tiré dans les grandes lignes est que chaque capitale joue pour soi et pour soutenir les arbitrages qu’elle juge cruciaux – donnant lieu à des coalitions de circonstance. Entre pays bénéficiaires / contributeurs nets, entre EM pro-PAC et/ou pro-fonds sociaux, etc. Ainsi, la France peut se retrouver liée par certains intérêts avec la Pologne (subsides agricoles) contre les « frugaux » mais être également du côté de cette dernière face aux pays recevant le plus de fonds européens – en tant que pays contributeur net. Par exemple, l’Allemagne entend mettre l’accent sur la défense, le commerce ou l’IA quitte à restreindre l’agriculture, impensable pour Rome ou Varsovie. La Finlande, elle, tente de se faire entendre en soutenant une baisse des fonds de cohésion – une posture loin d’être partagée.

Les 2% mentionnés sont un chiffre conséquent (voire illusoire pour certains) mais qui illustre le défi posé par le remboursement des emprunts contractés au moment du pan de relance post-Covid. NextGenerationEU (NGEU, de son acronyme) représente en effet environ 800 milliards d’euros à rembourser à partir de 2028, et donc nécessite de trouver une capacité fiscale pour ce faire. Si l’on s’en tient aux prévisions les plus probables, cela pourrait consommer jusqu’à 20% de certains budgets annuels.

C – Un budget grevé par le compromis – où l’impact des rabais sur la contribution

Le compromis est inhérent à la négociation européenne, qu’elle soit budgétaire ou non. En matière de versements au budget de l’UE, chaque EM veut naturellement maximiser les bénéfices qu’il pourra retirer du paquet pluriannuel – que ce soit pour ses secteurs de prédilection (agriculture pour la France) ou bien pour les priorités politiques qu’il affiche (immigration, sécurité, etc.).

A titre d’exemple, mentionnons les compromis de la Commission sur ses intentions initiales avec les versements aux régions. L’idée originale pour le CFP 2028-2035 était de fusionner toutes les aides en un seul « paquet » national conditionné à des réformes et/ou au respect des principes de l’Union. Le problème, c’est que l’échelon national redeviendrait maître dans l’allocation des fonds, au détriment des régions – qui s’en sont émues, alors que la politique de cohésion n’a pas vu ses grands équilibres bouger depuis les années 1970. La Commission a donc introduit une disposition pour garantir que les régions les plus pauvres continueront d’accéder aux fonds, un mouvement essentiel pour garantir un soutien politique, y inclus au sein du collège des commissaires. Idem pour les montants de la PAC, dont les fonds seront garantis en dépit de son intégration dans un plus vaste ensemble.

Néanmoins, tous les EM ne sont pas sur la même ligne, notamment au nord du continent où les « frugaux » veulent éviter toute mesure qui s’apparenterait à l’émission de nouvelles dettes communes. Des pays comme l’Allemagne craignent que les fonds supplémentaires proviennent de nouveaux prêts accordés à des pays qui dépensent déjà plus qu’ils ne le devraient au regard de leurs plans nationaux. Ce faisant, ces pays s’opposent à ces mécanismes en partie car ils ne pensent pas y avoir directement intérêt, au contraire de la relance post-Covid où un rebond de l’économie européenne pouvait s’avérer profitable.

Par exemple, Berlin fait partie des quelques EM contributeurs nets qui exigent un rabais sur leurs contributions théoriques. Historiquement, le premier EM à exiger de payer moins que son dû était le Royaume-Uni (RU) suite au compromis trouvé lors du Sommet européen de Fontainebleau en 1984, à une époque où la machine européenne était en panne. Il est vrai que le RU importait beaucoup de biens et ne bénéficiait que peu de la PAC, qui était alors le principal poste de dépenses de la CEE (voir la LSI de juillet 2025 du CRSI à ce sujet) et que sa contribution au titre de la TVA était plus importante que les autres EM en proportion. Un taux définitif de 66 % de l’écart entre la contribution britannique au titre de la TVA et ce que le Royaume-Uni perçoit du budget communautaire a donc été mis en place. Corollaire, ce sont les autres EM qui ont dû financer le manque à gagner. Pourtant, l’Allemagne a obtenu « un rabais sur le rabais » à hauteur d’un tiers sur le montant supplémentaire à verser.

Au gré des différents AII puis CFP, les taux de rabais des EM concernés ont varié, de même que leurs modalités pratiques de mise en œuvre. Au tournant du millénaire, l’Autriche et la Suède (entrés dans l’UE cinq ans auparavant !) ainsi que l’Allemagne et les Pays-Bas ne payaient qu’un quart de la somme dont ils auraient dû s’acquitter au titre du rabais britannique. Quelques années après, c’est sur le taux d’appel de la TVA que ces EM ont joué, avec ici encore le manque à gagner financé par les autres. En 2014, le Danemark s’est joint à la liste des demandeurs et a bénéficié de 130 millions d’euros de réductions de paiements sur sa contribution RNB (davantage pour les autres EM ci-avant mentionnés). Pour le CFP actuel courant jusqu’en 2027, les « rabais » ont été officiellement supprimés, même si les trois dispositifs préexistants ont en réalité été fusionnés en un seul, ce qui donne un chiffre global du montant de la ristourne. Les pays bénéficiant d’une réduction sur leur contribution théorique sont :

  • L’Allemagne, avec 3.671 milliards d’euros de réductions forfaitaires annuelles sur la période ;
  • Les Pays-Bas, avec 1.921 milliard d’euros ;
  • La Suède, avec 1.069 milliard d’euros ;
  • L’Autriche, avec 565 millions d’euros ;
  • Le Danemark, avec 377 millions d’euros.

Dans ce contexte, la France s’est toujours positionnée contre l’octroi de rabais pour elle-même, revendiquant un rôle moteur et « honnête » dans ses engagements européens. Ainsi, ce qui a pu être présenté en juillet 2025 comme un « rabais » obtenu par le Gouvernement pour l’exercice budgétaire 2026 n’est en réalité qu’un ajustement technique permis par une surestimation initiale des contributions nationales demandées par la Commission (basée sur une méthode datant du Covid). Mais ce n’est en rien spécifique à Paris ni en ristourne de quelque nature que ce soit. A l’inverse, si la France décidait unilatéralement de payer moins que son dû, elle risquerait de fortes sanctions et d’être traînée devant les juridictions européennes – et ce en complément d’un arrêt des aides et de sanctions financières.

La volonté d’obtenir un rabais peut naturellement s’expliquer, entre autres, par des considérations de politique intérieure et la nécessité de justifier à une audience domestique pourquoi cet argent est dépensé et, a fortiori, pourquoi le montant à payer devrait continuer de croître. Et ce, alors que des responsables politiques de premier plan basent leur programme européen sur le fondement principal que le budget de l’UE est forcément trop gros et qu’il faudrait le réduire. A sa décharge, la France est loin d’être le seul pays touché par ces questionnements sur l’utilité et le bien-fondé des dépenses de l’Union – qui sont, de leur côté, loin d’être exemptes de tout reproche (voir plus loin).

Au final, l’un des risques majeurs qui pèsent sur le CFP est sans doute lié au compromis et au statu quo. En essayent d’aboutir à un texte qui satisfasse l’ensemble des EM on aboutit in fine à un plus petit commun dénominateur, et donc à un certain conservatisme au sens où les mêmes types de crédits et leur proportion finiront par être appliqués (que l’on pense à la PAC ou aux fonds régionaux, très soutenus politiquement). Bien qu’il puisse être ajusté aux nouvelles priorités, il sera dès lors possible de l’interroger sur l’adéquation réelle du budget européen des années 2028-2035 et sa capacité à armer le continent dans le monde qui l’entoure.

III – Et maintenant, quid du budget européen des années 2030 ?

A – Des pistes nombreuses mais en gestation pour augmenter les ressources propres de l’UE

Le constat évoqué ci-avant quant à la faiblesse de la part des ressources propres dans le budget de l’UE, au regard de ce que les EM doivent verser, est conscientisé depuis bien longtemps déjà. Ce faisant de nombreuses pistes ont été avancées pour tenter de remédier au problème, certaines avec plus de fortune que d’autres.

Ce qui figure – ou non – dans les pistes envisagées

Dans le cadre de la présentation du CFP, la Commission propose donc toute une partie relative aux ressources propres et à la manière de financer les dépenses. Sans surprise, le prochain CFP reposera sur les contributions RNB des EM en grande majorité. Néanmoins, quelques propositions supplémentaires ont (où n’ont pas) été faites – chacun en disant long sur les raisons de ce (non) choix et sur la difficulté à les faire passer. Les propositions sont de plusieurs ordres :

  • Taxe sur les déchets électroniques non collectés, via un taux de taxation uniforme au poids censé rapporter environ 15 milliards d’euros par an ;
  • Droits d’accise sur le tabac, censés rapporter plus de 11 milliards annuellement et limiter les pertes liées à la fabrication et au commerce illicite de cette marchandise (13 milliards par an). Les taux d’impositions minimaux seraient communs à toute l’UE, les EM étant libres de taxer davantage. Selon les variétés de tabac, cela reviendrait à des taux minimums compris entre 40 et 63% du prix moyen pondéré au détail. De nouveaux produits entreraient aussi en ligne de compte, comme les tabacs chauffés et les liquides pour cigarettes électroniques (au prorata de leur teneur en nicotine) ;
  • Ressource fondé sur les entreprises réalisant au moins 100 millions d’euros de chiffre d’affaires annuel dans l’UE, hors PME et entreprises de taille intermédiaire, pour des recettes estimées à 6.8 milliards d’euros par an.
  • D’autres ressources, moins facilement quantifiables car dépendant des évènements : produit des amendes infligées, droit ETIAS (autorisations de voyage), etc.

Ces ressources permettraient certes de rapporter de précieux deniers au budget européen (44 milliards estimés par an, soit 308 sur sept ans), et s’additionneraient aux autres. Néanmoins, elles ne seront pas simples à faire passer, et leur objet, leur champ d’application et/ou le montant finalement récupéré par le budget de l’UE bougera certainement durant les divers rounds de négociation. Des pays dits « frugaux », comme la Suède, ont d’ores et déjà manifesté leur opposition aux nouvelles taxes (même climatiques) en arguant notamment du surcroit de pression fiscale sur les EM attendu que ces montants seraient des milliards en moins pour les budgets nationaux. L’Allemagne est sur la même longueur d’onde, s’en prenant particulièrement à la taxe sur les entreprises. En effet, ce projet pourrait affecter la compétitivité du continent, attendu qu’il se base sur le chiffre d’affaires de la société et non sur son bénéfice effectif. Sans surprise non plus, la première économie d’Europe refuse toute idée d’endettement commun et préconise une utilisation optimale du budget européen afin de dégager des marges de manœuvre. Selon le Chancelier Merz, la crise est devenue la nouvelle réalité et l’UE doit s’en accommoder et non emprunter dès que des turbulences surviennent.

A l’inverse, d’autres pistes pourtant sérieusement envisagées et débattues ne figurent pas dans le CFP révélé. Cela ne signifie pas que des principes analogues ne seront pas réintroduits en cours de route, néanmoins des facteurs explicatifs existent.

  • Une taxe sur les petits colis n’est pas proposée par la Commission, bien qu’elle fut évoquée sous l’influence du gouvernement Français et soutenue par d’autres EM.
  • Une taxe sur le numérique et/ou sur les services numériques fournis par les grandes entreprises. Evoquée depuis plusieurs années déjà, notamment sous l’effet de la réticence des grands groupes à se conformer aux règles du DMA et du DSA, cette piste a repris de la vigueur suite à l’arrivée de la nouvelle administration américaine, qui honnit les règlementations numériques de l’UE. Néanmoins, et pour cette même raison, cette piste n’a pas été présentée par la Commission – peu surprenant à vrai dire alors que l’UE et les USA sont (encore) en pleine négociation autour de la question des droits de douanes décidés par Washington.

La fiscalité climatique

A cela s’ajoute d’autres projets dont la mise en œuvre est déjà en place, notamment le système d’échange des quotas d’émission (ETS). Sans entrer dans les détails, le système ETS 1 est en place depuis 2005 et vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre en Europe, via la création d’un marché pour les droits à polluer – applicable initialement pour les grandes installations industrielles, aéronautiques et de production d’électricité. Une partie des quotas est attribuée aux producteurs, l’autre est mise aux enchères (sauf pour l’électricité, où tout est aux enchères). La directive initiale a été révisée en 2021 dans le cadre de l’ambition Fit for 55, visant à réduire de 55% les émissions de CO2 en 2030 par rapport à 1990, et qui intègrera le transport maritime dès 2026. En parallèle, ETS 2 a été lancée pour inclure de nouveaux secteurs (bâtiment, transport routier, petite industrie…) dès 2027. A noter que l’entièreté du processus fonctionnera sur les enchères, les allocations gratuites étant supprimées. Les recettes tirées des systèmes ETS ont donc vocation à abonder le budget européen (au moins en partie), ici estimées à 9.6 milliards d’euros annuels.

Il en va de même pour le Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF, ou CBAM en anglais). Celui-ci vise à donner un prix au carbone émis par la production industrielle hors-UE, afin de ne pas encourager la délocalisation et ne pas pénaliser les producteurs continentaux. Le MACF vise particulièrement les secteurs sensibles aux « fuites de carbone » (= délocalisation : fer/acier, ciment, électricité…). Les importateurs achèteront des certificats au prix des quotas du marché ETS et devront se déclarer au registre dès 2026. Comme pour ETS, une partie des ressources a vocation à abonder le budget européen (à hauteur de 1.4 milliard d’euros par an).

Tout l’enjeu pour l’UE est de maintenir un système équitable, alors que les recettes tirées d’ETS et du CBAM pourraient être très inégales selon les EM, notamment à l’Est de l’Europe où les industries sont plus polluantes. Mentionnons aussi que, à l’instar des ressources propres de manière globale, nombre d’EM sont opposées à ce que ces contributions augmentent ; faisant valoir qu’elles constituent déjà des impôts nationaux existants – et que l’augmentation des ressources propres signifierait augmenter les taxes dans les EM.

B – Un enjeu transversal et pas si mince : la bonne allocation des ressources

Une exigence qui suppose la lutte contre la fraude, objectif louable mais contrarié par la présence de plusieurs acteurs

La bonne allocation des ressources publiques et des fonds européens vient d’abord de la lutte contre la fraude. Un sujet pas si mince si l’on s’en réfère aux deux offices au frontispice de ce combat dans l’Union européenne :

  • L’OLAF (Office de lutte anti-fraude, basé à Bruxelles), crée en 1999 et agissant sous l’autorité de la Commission. Il mène des enquêtes et recommande les actions à effectuer (recouvrement par exemple) ;
  • L’EPPO (European Public Prosecutor’s Office, basé à Luxembourg), crée en 2017, indépendant et qui tient le rôle de parquet/procureur européen compétent pour 22 EM sur 27.

A cela s’ajoute la Cour des Comptes européenne, héritière d’une commission de contrôle interne à la Commission. Elle est sise elle aussi à Luxembourg depuis sa création en tant qu’organe indépendant en 1975. Devenue une « institution » de l’UE depuis 1993, elle a vu son mandat s’accroitre pour aujourd’hui consister en la production d’une déclaration d’assurance annuelle sur la fiabilité des comptes, de rapports thématiques ou encore d’audits sur un large éventail de domaines.

Selon l’OLAF et la Cour des comptes, les pertes annuelles liées aux fraudes visant le budget de l’UE s’élèveraient à plus d’un milliard d’euros, touchant notamment les secteurs agricoles, des fonds de cohésion et les marchés publics. Un exemple parmi les plus récents concerne une enquête ouverte par l’EPPO concernant des soupçons de fraude aux subventions agricoles concernant l’agence grecque en charge de ces paiements. Se basant sur de fausses déclarations, de prétendus « jeunes agriculteurs » auraient pu bénéficier de subsides, malgré la déclaration de terres en réalité publiques et situées loin du lieu de résidence déclaré – le tout avec la complicité de fonctionnaires nationaux. D’un montant estimé à plusieurs dizaines de millions d’euros, cette fraude prive en conséquence les fermiers légitimes des fonds qui leur étaient alloués. L’affaire a révélé les failles du contrôle national et la difficulté de l’EPPO à conduire des investigations avec des entités parfois très peu coopératives et/ou soucieuses des intérêts financiers de l’UE. L’affaire, dans ce cas, a fini par prendre une tournure politique avec la démission de plusieurs responsables gouvernementaux ainsi qu’une (première) amende de la Commission de 400 millions d’euros pour mauvaise gestion des fonds agricoles.

Face à cela, la Commission s’est bien engagée, à de multiples reprises à agir de manière ferme et continue (discours en 2022 et 2024 et stratégie spécifique). Néanmoins, peu d’actions concrètes ont été mise en place, à la grande frustration de nombreux eurodéputés et alors que les montant réels pourraient s’avérer bien supérieurs en raison d’un panel de circonstances : sous-déclaration des montants, manque de coordination entre les différents intervenants dans le domaine de la lutte contre la fraude ou encore recouvrement jamais effectué ou laissé à la discrétion du national, sans suivi de l’UE. A ce titre, la situation belge est un cas d’école. Le pays concentre une grande partie des enquêtes ouvertes par l’EPPO en raison de la densité d’institutions européennes qu’il abrite. Le problème réside pourtant dans les moyens limités et déjà sous pression de la justice belge, qui peine donc à absorber ce surcroit de travail (quelques dizaines d’enquêteurs pour presque 80 dossiers, dont certains très sensibles et techniques). Corollaire d’un système qui a du mal pouvoir faire « proprement » aboutir les enquêtes, le risque de détournements ou de mauvais usages de fonds européens est sans doute plus prégnant qu’ailleurs. Un autre rapport, de l’OCDE, dresse d’ailleurs lui aussi des constats similaires.

Un autre problème majeur est la « guerre de clocher » entre l’OLAF et l’EPPO, faute d’une répartition claire des compétences et de tensions régulières (l’OLAF accusant le Parquet de retarder le recouvrement financier et ce dernier avertissant que les enquêtes de l’OLAF peuvent perturber les procédures pénales). Une hypothétique réforme n’est pas à l’ordre du jour, attendu que la Commission ne semble pas prête à des arbitrages pourtant cruciaux. Par exemple, quel doit être le but premier : récupérer les fonds ou assurer une condamnation judiciaire ? Ce faisant, la posture volontariste de la Commission se ressent surtout pour Europol et Eurojust, agences très dynamiques et qui vont se voir substantiellement renforcées. Pour l’OLAF et l’EPPO, c’est le statu quo qui prédomine, tout juste une meilleure coopération est-elle avancée – alors qu’il s’agit d’un sujet de taille pour la crédibilité de l’UE et la confiance des citoyens.

L’impact encore trop limité de la Cour des Comptes et de la procédure de décharge

Il est loisible ici d’évoquer les « trous » dans le budget européen, c’est-à-dire des dépenses pour lesquelles la Cour des Comptes européenne émet des doutes voire refuse de certifier certains bilans en raison d’un nombre d’erreurs trop important. En effet, c’est le rôle des magistrats financiers que d’auditer et inspecter les comptes des institutions afin de produire un bilan financier annuel soumis aux colégislateurs. Sur recommandation du Conseil, le Parlement donne décharge à la Commission de l’exécution du budget de l’année N-2 (article 319 du TFUE). Si le Parlement peut théoriquement ajourner voire refuser d’octroyer la décharge, en pratique, il ne le fait quasiment jamais, celle-ci étant accordée avec plus ou moins de réserves. Ainsi, pour l’exercice 2023, les eurodéputés ont « déchargé » la quasi intégralité des institutions tout en pointant, encore une fois, le nombre élevé d’erreurs et la faiblesse de certains dispositifs de détection et de contrôle.

C’est également le moment où les eurodéputés peuvent envoyer des « messages » aux institutions pour lesquelles ils ont jugé que la gestion n’était pas conforme aux standards requis. L’exemple-type concerne le Conseil, avec lequel le PE est en conflit plus ou moins larvé depuis 2009 sur la question du budget. En effet, de dernier considère qu’il est en droit de contrôler l’exécution budgétaire de l’organe rassemblant les EM – et ce au nom de la transparence et de la responsabilité démocratique. Le conseil, lui, refuse de manière constante en se basant sur une interprétation différente du TFUE ; et estimant la démarche du PE motivée par des fins politiques. Cependant, et de manière globale, les avis de la Cour des Comptes restent limités dans leurs conséquences et n’empêchent pas diverses institutions de voir la décharge octroyée en dépit d’erreurs plus ou moins importantes.

Concernant l’exercice 2024, les auditeurs ont rendu public le 9 octobre 2025 leurs rapports sur l’exécution du budget de l’UE. Pour la sixième année consécutive, ils émettent un avis défavorable, soulignant un taux d’erreurs certes en baisse mais qui reste préoccupant (3.6% contre 5.6% en 2023). En corollaire, ils pointent le fait que la dette de l’UE est mécaniquement censée s’accroitre au gré des emprunts liés au plan de relance – ce qui doit nécessiter un CFP 2028-2034 robuste. Plus préoccupant, l’(autre) cour de Luxembourg observe des irrégularités causées notamment par une structure de surveillance et de reddition des comptes encore trop faible, ce qui ne permet pas de voir où va réellement une partie de l’argent décaissé au profit de EM. Cependant, ne nous y trompons pas, si les institutions semblent de prime abord critiquées, ce sont surtout les EM qui pâtissent des constats de la CdC ; particulièrement en raison de l‘incapacité de plusieurs d’entre-eux à respecter les règles européennes de passation des marchés publics et/ou de fiabilité des déclarations.

Enfin, il peut être intéressant de mentionner un exemple de rapport, en l’occurrence celui rendu public le 8 septembre 2025 et consacré à la flexibilité budgétaire de l’UE. En analysant la mobilisation de ressource initialement non prévues au budget de l’UE sur le CFP 2021-2017, la Cour des Comptes a formulé toute une série de propositions visant à simplifier le cadre actuel, jugé complexe en dépit des atouts évidents qu’entraine un cadre flexible – par exemple pour réagir à des crises par essence non prévues (Ukraine, etc.). L’ennui, c’est que les outils existants ont été épuisés très tôt, alors que les montants qu’ils prévoyaient ont été consommés précocement au regard de l’ampleur des crises. Autres écueils : le recours aux marges budgétaires pour financer des dépenses ordinaires, le peu de prospective effectué sur les enjeux des catastrophes naturels (la moitié des dépenses non escomptées) ou encore le chevauchement entre divers types d’instruments spéciaux et entre ces instruments et des programmes budgétés au CFP. Ce faisant, la Cour des Comptes recommande de regrouper l’ensemble des fonds situés au-delà du plafond du CFP en une seule enveloppe annualisée et de mieux définir ce qui peut entrer dans le cadre de la flexibilité budgétaire – afin d’éviter des redondances et de mieux répondre aux « vrais » besoins ». Néanmoins, ces recommandations ne sont qu’indicatives, et dépendront avant tout de la volonté de la commission de changer l’existant.

Qu’inclut-on dans « bonne allocation » ?

Les principes de « bonne allocation » ou de « bonne gouvernance » remontent à plusieurs décennies et peuvent être vus comme un héritage de l’après-guerre froide, où l’Occident n’avait pas de concurrents géopolitiques réels et pouvait se permettre d’augmenter ses exigences au moment de verser des fonds aux pays tiers – une approche bien moins évidente de nos jours. De même, l’idée d’optimiser le financement des initiatives politiques est vieille comme l’administration, et explique la création de la Cour des Comptes européenne dès 1975. Mais, de manière plus large, il faut distinguer la bonne allocation objective et subjective. La première a trait aux exigences, partagées entre tous, de transparence, de non-corruption, d’appels d’offre libres et égaux, etc. En bref, des principes de saine gouvernance budgétaire et comptable. La seconde acception renvoie à un domaine politique, où l’appréciation est orientée par nature. Il s’agit de l’idée que certaines dépenses, bien que parfaitement légales, relèvent d’un « gâchis » ou de fonds utilisés de travers.

C’est dans cette optique qu’il faut lire le débat relatif au financement des ONG dans l’Union. Clairement aidé par le virage à droite du Parlement européen (PE) aux dernières élections, un débat assez vocal s’est tenu après que le PPE, principal groupe au PE, ait soupçonné des associations d’utiliser des fonds européens du programme LIFE pour des activités de lobbying caché envers le Parlement et la Commission. Le rapport de la Cour des Comptes montrant que le versement de plus de 7 milliards d’euros de fonds européens par la Commission à un panel d’ONG sans réelle transparence n’a pas contribué à apaiser les choses. Si la véracité de l’entièreté des accusations portées quant au programme LIFE reste sujette à caution, cela illustre les débats qui peuvent avoir lieu entre fractions politiques sur l’utilité ou non de telle ou telle mesure. Et ce, d’autant plus que l’UE est parfois contrainte de réduire d’elle-même l’ampleur de ses propres politiques voire celle de sa visibilité à l’international ou au sein des EM. Ainsi en est-il du SEAE, le service européen pour l’action extérieure, contraint de procéder à une baisse d’effectifs et à la réduction des capacités d’une dizaine de postes diplomatiques à des fins d’économies et de priorisation d’autres programmes. Le Parlement aussi a eu ce genre d’arbitrages à faire, particulièrement dans ses services de communication et ses actions de promotion de l’Europe au sein des EM (Exprience Europe).

A ce titre, un exemple de « bonne allocation » avancé par la Commission et certains EM (Suède) est de conditionner le versement des aides au développement à des Etats-tiers respectant réellement les valeurs européennes et/ou coopérant de manière sincère et active en matière d’immigration et de réadmissions. L’idée n’est pas nouvelle, notamment en matière d’aide au développement, mais l’intégrer dans un budget pluriannuel serait un signal clair envoyé aux pays tiers – pas forcément bien perçu d’un point de vue diplomatique. Ce même enjeu de respect des valeurs peut s’entendre aussi dans l’UE, avec des appels à mieux conditionner les aides européennes au respect de l’Etat de droit ; visant ici particulièrement la Hongrie (déjà condamnée à de multiples reprises). C’est d’ailleurs l’approche suivie par la Commission (voir ci-après).

C – Un CFP 2028-2035 ambitieux mais clivant et qui ne représente qu’une ébauche du résultat final

Pour rappel, nous évoluons encore dans le cadre du MFF 2021-2027, négociée en période Covid. Bien qu’il ait été révisé en 2023, les ordres de grandeur globaux et la ventilation des priorités sont restés globalement similaires. Sur les 2070 milliards prévus, environ 800 proviennent en fait du plan de relance commun de 2020 (Next Generation EU – NGEU), un dispositif unique n’étant pas destiné à être pérennisé dans le temps. Le reste, 1270 milliards, correspond peu ou prou au budget initial en ce compris les aides à l’Ukraine. Si l’agriculture a longtemps été le principal budget de l’Europe, aujourd’hui, les diverses mesures agricoles et environnementales représentent environ 378 milliards d’euros en paiements directs, soit à peine un tiers du total. C’est le résultat des diverses réformes opérées dans la politique agricole, tout comme de la montée en puissance d’autres priorités telles que la cohésion ou la sécurité. Ainsi, la politique de cohésion représente 426 milliards d’euros et la sécurité/défense/migration environ 45 milliards. L’aide au développement et les relations de voisinage comptent pour 113.7 milliards et les dépenses pour le marché unique et l’innovation se portent à environ 150 milliards d’euros.

Ces montants sont à comparer avec la proposition de CFP dévoilée par la Commission le 16 juillet 2025. En guise de propos liminaire et d’avertissement, il faut mentionner que ce n’est qu’une proposition. Si elle est rendue publique deux ans avant le vote final, c’est bien qu’elle va subir de très nombreuses discussions, des amendements et autres révisions avant de prendre sa version finale – dont la direction est à ce jour totalement imprévisible, en ce qu’elle dépend des alliances politiques et de l’évolution du contexte européen et international. Ainsi donc, si l’on s’en tient aux chiffres communiqués, le CFP atteindrait pas loin de 2000 milliards d’euros – 80% d’augmentation par rapport au CFP initial de 2020 (avant le NGEU). Cela représenterait 1.26% du RNB européen, un niveau record. Néanmoins, en tenant compte du remboursement des emprunts post-Covid, cela ne représente plus que 1.15%. La ventilation envisagée sur sept ans des crédits s’opèrerait donc comme suit :

  • 865 milliards pour les plans nationaux, qui fusionnent les aides accordées au titre de la PAC et du Fonds social européen. Sur cette somme, le soutien au revenu des agriculteurs (ex-1er pilier de la PAC) proprement dit représenterait environ 300 d’euros et la cohésion économique, sociale et territoriale 453 milliards (en gros, il s’agit du FSE additionné du 2ème pilier de la PAC).
  • Presque 590 milliards pour le nouveau fond dédié à la compétitivité de l’économie européenne, à la prospérité et à la sécurité. A noter entre autres : 175 milliards pour le fonds Horizon Europe, dédié à la R&D, 130 milliards pour l’industrie de la défense et du spatial, 81 milliards pour faciliter la mobilité et les transports ou encore 40.8 milliards pour le programme Erasmus+. On le voit, ces centaines de milliards sont l’agrégat de dizaines de programmes différents (notamment InvestEU, IRIS2 ou encore EDIP, EDIRPA et ASAP pour la défense), regroupés à des fins de simplification, mantra réaffirmé ces derniers temps.
  • 215 milliards pour un grand ensemble « Global Europe », rassemblant les dépenses au titre de l’aide au développement, des mesures PESC et des fonds dédiés à l’élargissement et à la politique de voisinage.
  • Près de 118 milliards pour les dépenses administratives et de personnel.
  • A noter qu’au-delà du plafond des 2000 milliards d’euros figurent les aides à l’Ukraine (100 milliards) et un nouveau mécanisme de crise (presque 400 milliards), ayant vocation à devenir un fonds de réserve apte à prêter aux EM – sous garanties et à l’unanimité du Conseil – en cas de besoin.

Autre point ambitieux, la volonté assumée de supprimer les mécanismes de correction budgétaire : en clair les rabais. Les pays concernés, faisant valoir des budgets nationaux déjà sous pression, s’y opposent – notamment l’Allemagne, les Pays-Bas et l’Autriche, cette dernière étant déjà aux prises avec une procédure pour déficit excessif. Ainsi, ces pays ont déjà entamé un travail de pression estimant que le système de correction devait continuer de s’appliquer ; et menaçant de bloquer les discussions sinon. Il faut dire qu’un système aussi « ancien » que le rabais court mécaniquement le risque de devenir irréformable au fil des années, devant la norme au lieu de l’exception. Dans le même temps, la Commission doit faire face aux critiques des autres stakeholders (« parties prenantes » : lobbyistes, etc.) impliqués dans le façonnement du budget et qui ont un intérêt particulier à faire valoir : défense de l’environnement perçue comme trop peu financée, organisations agricoles qui montent au créneau… et même les journalistes qui reprochent à l’exécutif européen ses mauvaises manières envers eux ! Il faut dire que certains EM, eurodéputés ou observateurs ont quelques raisons de douter des annonces de la Commission et de leur pleine effectivité – prenant pour cela appui sur un rapport d’avril 2025 de la Cour des comptes européenne très critique sur des pans entiers du plan de relance NGEU.

Enfin, il est aussi possible de noter que les annonces relatives à la présentation du CFP se sont faites en deux étapes. La première, en juillet 2025, a concentré le gros des mesures, et des réactions. Cependant, un autre « paquet » d’annonces a eu lieu début septembre 2025, et vise davantage à compléter les cadre général déjà posé. En bref, il s’agit de sept propositions sectorielles parmi lesquelles un programme « Justice » doté de 800 millions d’euros (le double du CFP actuel) pour soutenir la formation et la coopération judiciaire civile et pénale et promouvoir l’indépendance et l’impartialité du pouvoir judiciaire en Europe – des valeurs essentielles prônées par l’UE. Aussi, le programme « marché unique et douane » se voit doté de 6,2 milliards d’euros afin de supprimer des obstacles transfrontaliers, réduire la charge administrative et participer à la production de statistiques fiables. Ce programme, qui fusionne plusieurs enveloppes, représenterait lui aussi le double du montant actuellement alloué. Notons qu’une ligne budgétaire « Périclès V » visant à lutter contre le faux-monnayage est aussi prévue.

D – In fine, que nous dit le projet de budget de la Commission sur l’Europe des années 2030 ?

On le voit, c’est une proposition de budget pluriannuel assez ambitieuse qui, au-delà du montant record, rebat les cartes et s’aventure sur un terrain sensible, notamment la PAC (fusionnée dans les fonds nationaux et avec un montant total réduit de 20% en comparaison du CFP actuel – 30% en comptant l’inflation et les prix réels). Les organisations professionnelles et du monde agricole ont d’ailleurs déjà prévu de se mobiliser afin de défendre une PAC au montant rehaussé – soutenu en cela par une part non négligeable des eurodéputés et de nombreux EM. Sur un sujet tel que celui-ci, un certain conservatisme prévaut : d’une part en raison du contexte actuel qui est à la défense de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire du continent ; d’autre part car la PAC est une – sinon la – politique historique de l’UE. Pour le premier facteur, vouloir réduire les budgets alors que les accords commerciaux contestés voire déséquilibrés peuvent accentuer certaines difficultés sectorielles dans l’agriculture est un risque que de nombreux EM ne sont pas prêts à prendre – chacun avec ses raisons propres mais avec surtout un diagnostic commun pour préserver la structure actuelle, mâtinée au besoin d’évolutions limitées. Pour le second facteur, il s’agit avant tout du poids des années : on ne supprime pas 60 ans d’histoire européenne d’un trait de plume, en mixant les fonds agricoles dans de grands agrégats. Quand bien même les effets seraient rigoureusement identiques, l’opposition est, ici, avant tout symbolique. Mentionnons qu’en parallèle, une évolution plus large de la PAC prévoit de modifier de nombreux paramètres (fléchage des subventions, suppression de normes, plafonnement et dégressivité des paiements).

Au-delà de la seule agriculture, c’est un remodelage des priorités assez net qui se dessine en comparaison de l’actuel CFP. Les affaires intérieures, la migration, la présence de l’Europe dans le monde et le soutien à l’Ukraine figurent en bonne place dans la liste des augmentations – pour des raisons évidentes au regard de l’évolution du contexte régional et mondial depuis 2022. Néanmoins, l’évolution la plus visible reste celle sur l’économie et la compétitivité. Non pas que cet enjeu n’ait pas été pris en compte dans les précédents MFF, mais ici l’impact du rapport Draghi et les conclusions qu’il en tire ont amené à Commission à adresser un signal politique et financier clair aux entreprises en s’affichant à leurs côtés pour redresser la productivité et la compétitivité du continent à l’international. Signe des temps, les notions d’autonomie, de souveraineté et d’innovation technologique et numérique se sont taillé une place de choix, laissant entrevoir un contexte futur à l’opposé de celui sur lequel les précédents CFP ont évolué.

Aussi, la volonté claironnée depuis 2020 d’avoir une « Europe géopolitique » trouve à se traduire de manière plus affirmée. Si les grands équilibres du MFF ne le montrent pas spécialement, la déclinaison annuelle est une bonne occasion de voir les changements de doctrine ou de façons de faire. Ainsi en est-il de la migration, dont les partenariats avec les pays tiers seront plus qu’avant conditionnés par leur bonne coopération en matière d’empêchement des départs et d’acceptation de leurs ressortissants (réadmissions). Plusieurs initiatives ont déjà eu lieu, notamment des accords financiers ad hoc avec des pays comme l’Egypte, la Tunisie et, bien sûr, la Turquie. Certains documents internes de la commission obtenus par la presse suggèrent en tout cas que Bruxelles aimerait bien aligner le financement extérieur avec ses priorités géopolitiques et migratoires – ce qui ne serait que la dernière itération d’une idée présente depuis longtemps dans le débat public, au national comme à l’Europe. De manière globale, les affaires intérieures recevraient 74 milliards d’euros sur sept ans (intégrés dans les plans nationaux), ce qui devra servir à financer la montée en puissance d’Europol et d’Eurojust (voir la note du CRSI à ce sujet) et à doter Frontex de moyens plus conséquents (12 Mds) pour garantir la « solidité » des frontières. Ces montants sont bien supérieurs à tout ce qui a pu être donné à ces agences par le passé, y compris au pic de la crise migratoire de 2015 ; et révèle par là même le changement d’attitude opéré par l’UE dans la foulée de la droitisation du paysage politique continental.

En chiffres, et par zones géographiques, 42,6 milliards d’euros au voisinage oriental, 42,5 milliards au Moyen-Orient, Afrique du Nord et le Golfe, 59,7 milliards à l’Afrique subsaharienne, 16,7 milliards à l’Asie-Pacifique et 9 milliards pour les Amériques et les Caraïbes. Le focus fait sur la zone géographique des pays du voisinage oriental, bien plus petite géographiquement que les autres (Ukraine, Moldavie, Balkans…), montre une prise de conscience claire de l’importance des enjeux dans cette zone tiraillée entre l’influence russe traditionnelle et l’attrait que représente l’UE. Enfin, presque 15 milliards d’euros seraient consacrés à des initiatives internationales de type Nations-Unies ou thématiques, à l’échelle régionale et les territoires d’outre-mer (Groenland inclus) recevraient 3.3 milliards d’euros. La PESC aurait une dotation d’un milliard.

Au rang des gagnants, les fonds destinés aux transports, à l’énergie et à l’interconnexion seront fortement rehaussés, parfois multipliés par 10 par rapport à leur équivalent dans le présent CFP. L’achèvement du réseau transeuropéen de transport est nommément évoqué, dans l’optique de la décarbonations du secteur. 17 milliards d’euros seront alloués à la mobilité militaire et aux infrastructures la sous-tendant – un domaine où les moyens manquent malgré son caractère crucial en cas de crise et pour la crédibilité de l’Alliance atlantique (jusqu’à être relevé par la Cour des comptes européenne). Les investissements dans l’amélioration de la qualité et de la connexion entre les réseaux énergétiques sont – à ce stade – prévus pour être multipliés par cinq, ce qui n’est pas dénué de sens au vu de la récente panne électrique ayant frappé la péninsule ibérique.

En matière de procédure et de flexibilité, cette proposition de la Commission est aussi assez intéressante. Sans revenir sur la très-commentée création de plans nationaux, d’autres évolutions sont apparues. D’abord, les programmes extrabudgétaires, tels que le fonds de réserve, qui représentent des centaines de milliards d’euros. Ensuite, une réallocation plus aisée des fonds entre les différents programmes, afin de donner de la flexibilité et de la réactivité à un CFP dont la structure actuelle est très rigide et ne permet pas de libérer rapidement des fonds en cas de priorité urgente. Enfin, une approche « argent-contre-réformes » assumée, visant à octroyer les subventions européennes aux EM uniquement si ceux-ci avancent dans le mise en œuvre des réformes.

En corollaire, l’Etat de droit se verra renforcé via une généralisation de la conditionnalité et la possibilité de suspendre les paiements (à l’image de ce qui existe déjà avec le NGEU). Cependant, si des pays comme la Hongrie ou la Slovaquie sont visés par des procédures ouvertes par Bruxelles, il ne sera pas facile d’aller au bout de ces dispositions attendu l’unanimité requise au Conseil. Ce focus porté sur les valeurs et l’Etat de droit s’observe dans le CFP, proposé comme un tout impliquant des budgets en hausse pour le soutien aux médias, le secteur culturel, les associations de défense de la démocratie et pour la société civile de manière générale. Pensés comme un moyen efficace d’entretenir des contre-pouvoirs dans des régimes politiques parfois de plus en plus illibéraux, près de 8.6 milliards d’euros seront alloués à ces initiatives. De son côté, Erasmus – le navire amiral de la création d’un sentiment européen par la jeunesse – verra son budget passer de 26.5 à 41 milliards d’euros sur sept ans, ici aussi dans l’espoir de solidifier la société civile via les échanges culturels et éducatifs. En somme, il s’agit de renforcer tout à la fois les valeurs par une pression sur le « haut du spectre » politique par la conditionnalité des subsides et par des moyens alloués à la diffusion du sentiment européen et de l’attachement aux principes communs via les européens lambda.

Notons, pour anecdote illustrative, que la nouvelle répartition proposée dans le CFP tranche avec ce qui était pratiquée jusqu’ici… et donc avec les habitudes des colégislateurs. Si le Conseil s’offusque de la fusion de différents subsides en plans nationaux, le Parlement a vu sa tâche d’examen du budget compliquée par la difficulté d’attribuer lesdits plans à des commissions spécifiques – en ce que plusieurs d’entre-elles ont leur ressort dans la même enveloppe. Plusieurs commissions pourraient donc avoir à connaitre des différents plans avancés.

En conclusion

Le budget européen est l’exemple-type d’une volonté de cadrer l’avenir avec une idée de ce qui peut être produit sur le court et moyen terme. Reprenant tous les canons des théories de la bonne gouvernance il se fixe pour objectif de doter l’Union d’un mécanisme efficace et fiable pour implémenter ses politiques. Par le CFP, il ambitionne de définir les grandes priorités pour une large partie de la décennie suivante. Par sa déclinaison annuelle, il décline cette ambition avec les priorités de l’instant, tout en veillant à les replacer dans un contexte plus large sans tomber dans la sur-focalisation immédiate.

Plus encore que l’idéal qui a présidé à cet édifice à deux têtes, il est révélateur de l‘influence et du fonctionnement de la machine européenne. Le mécanisme d’un plan pluriannuel décliné ensuite par annuités avec des indicateurs et des trajectoires conçues sur plusieurs années a essaimé au national, particulièrement après les crises survenues entre 2008 et 2012. La loi de programmation des finances publiques, en France, en est l’illustration flagrante – tout autant que l’envoi annuel des projets de budgets à la Commission pour validation et conseil (désigné sous le vocable de « semestre européen »). Désormais, tous les EM ont ce genre de plans pluriannuels nationaux, eux-mêmes envoyés pour validation à Bruxelles. Néanmoins, il ne faut pas surestimer l’importance de l’UE en la matière, la flexibilité reste le maître-mot et les dérogations sont monnaie courante. On se souviendra à ce titre d’un Jean-Claude Juncker président de la Commission qui justifiait sa complaisance envers l’application toute relative par Paris des règles du Pacte de Stabilité d’un « parce que c’est la France ».

Le budget européen proprement dit n’est pas non plus exempt de critiques, de limites ou de défis. Le premier et le principal d’entre eux reste son montant, et ce que les EM voudront bien verser au pot commun – pas spécialement un détail alors que ces mêmes EM abondent pour environ deux-tiers. Les priorités sont nombreuses, capitales voire déterminantes mais qu’importe que le budget fasse 1200 ou 2000 milliards d’euros, il paraîtra toujours trop faible aux tenants du maximalisme et toujours trop gros aux partisans de la frugalité. Le feuilleton qui s’ouvre pour, sans doute, les deux prochaines années sera à la fois révélateur de la capacité des institutions de l’Union à préserver les acquis et à obtenir ce dont elles estiment avoir besoin et révélateur de l’importance réelle que les capitales nationales accordent à l’UE dans une période où la défense revient au premier plan et où les budgets nationaux ne peuvent tolérer le moindre dérapage.

Ne pas, enfin, sous-estimer l’impact du Parlement européen, qui reste l’institution ayant gagné le plus de pouvoirs au gré des traités successifs. S’il a certes moins de pouvoirs que le Conseil sur le MFF, il fait jeu égal avec lui sur le budget annuel, qui n’est ni plus ni moins que sa traduction législative divisée par sept. Ce faisant, il a de solides moyens de défendre ses vues, de par sa capacité de communication et sa visibilité – construite avec constance sur son caractère représentatif et démocratiquement élu (ce qui n’est, au passage, pas moins vrai du Conseil). Mais plus que les EM, c’est l’attitude des députés envers la Commission qu’il faudra scruter, en ce que le PE est sous tension : votes capitaux en dehors de la majorité pro-européenne traditionnelle, manque de considération, condamnation de la Commission par la CJUE pour défaut de transparence, etc.

In fine, la séquence budgétaire qui s’ouvre révèlera ce qu’est l’Europe de 2025 : un espace où se prennent des décisions parfois capitales, souvent dans une publicité relative, mais avec toujours à l’esprit les très nombreux arbitrages de toutes natures qui sous-tendent la politique de l’Union.

* Les opinions exprimées ne représentent que celles de l’auteur et n’engagent en rien la Cour de justice de l’Union européenne.

 

 

 

Sources et bibliographie

Travail de recherche

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Sources institutionnelles

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Sources de presse

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BRAUN Elisa, « Belgium under growing scrutiny over stalled EU corruption probes”, Euractiv.com, 18/07/25. Disponible sur: https://www.euractiv.com/section/politics/news/belgium-under-growing-scrutiny-over-stalled-eu-corruption-probes/

GRIERA Max, « La question du contrôle du budget du Conseil par le Parlement européen continue de faire débat » (édité par Anne-Sophie GAYET), Euractiv.fr, 20/09/2023. Disponible sur : https://www.euractiv.fr/section/institutions/news/la-question-du-controle-du-budget-du-conseil-par-le-parlement-europeen-continue-de-faire-debat/

KURMAYER Nikolaus, « Polémique sur les subventions de l’UE : les ONG dénoncent une volonté de les discréditer », Euractiv.fr, 04/02/2025. Disponible sur : https://www.euractiv.fr/section/eet/news/polemique-sur-les-subventions-de-lue-les-ong-denoncent-une-volonte-de-les-discrediter/

LIN Jeremias, et alii, « Budget 2028-2034 : la Commission opère des coupes dans les subventions agricoles de l’UE », Euractiv.fr, 16/07/25. Disponible sur : https://www.euractiv.fr/section/agriculture-food/news/budget-2028-2034-la-commission-opere-des-coupes-dans-les-subventions-agricoles-de-lue/

MOLLER-NIELSEN Thomas, « Why the next EU budget could be doomed to failure», Euractiv.com, 15/07/25. Disponible sur: https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/why-the-next-eu-budget-could-be-doomed-to-failure/

WULFF WOLD Jacob, « Le Parlement européen menace de bloquer les négociations sur le futur budget de l’UE » (édité par Anne-Sophie GAYET), Euractiv.fr, 15/07/25. Disponible sur : https://www.euractiv.fr/section/politics/news/le-parlement-europeen-menace-de-bloquer-les-negociations-sur-le-futur-budget-de-lue/

« Vrai ou faux. La France peut-elle diminuer sa contribution au budget européen, comme l’affirme le RN ? », Radio France, 16/09/25. Disponible sur : https://www.radiofrance.fr/franceinfo/podcasts/le-vrai-ou-faux/vrai-ou-faux-la-france-peut-elle-diminuer-sa-contribution-au-budget-europeen-comme-l-affirme-le-rn-8493869

SCHIMIZZI Ioanna, « Plus de sept milliards d’euros versés aux ONG sans réelle transparence », Paperjam.lu, 07/04/25. Disponible sur : https://paperjam.lu/article/lobbying-des-ong-finance-par-lue-la-transparence-fait-defaut

« La Présidence danoise du Conseil de l’UE entend avancer rapidement et de manière décisive sur la prévention des arrivées irrégulières et les retours », Agence Europe, bulletin quotidien du 03/07/25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13672/14

« Plus flexible dans sa gestion budgétaire, le ‘Fonds européen pour la compétitivité’ post-2027 englobera quatorze programmes existants », Agence Europe, bulletin quotidien du 10/07/25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13677/1

« La Commission européenne entérine sa révolution sur le budget, avec un montant historique, une nouvelle structure et des prêts « au-delà du plafond », Agence Europe, bulletin quotidien, 17/07/25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13682/1

« La Commission européenne propose 74 milliards d’euros sur la période 2028-2034 pour gérer les frontières, les migrations et la lutte contre le crime », Agence Europe, bulletin quotidien du 18/07/25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13683/4

« CFP 2028-2034 – Erasmus+ augmenterait de 55%, et AgoraEU regrouperait 8,6 milliards d’euros pour la culture, les médias et la démocratie », Agence Europe, bulletin quotidien du 18/07/25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13683/5

« Les pays de l’UE dits ‘frugaux’ s’opposent au montant du CFP post-2027 et à l’adoption de ressources propres proposés par la Commission européenne », Agence Europe, bulletin quotidien du 18/07/25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13683/6

« La Commission européenne propose d’augmenter considérablement les droits d’accise sur les produits du tabac traditionnels et d’inclure les nouveaux », Agence Europe, bulletin quotidien du 18/07/25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13683/15

« De nombreux États membres de l’UE protestent contre la réduction proposée du budget 2028-2034 alloué à la PAC », Agence Europe, bulletin quotidien du 19/07/25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13684/4

« Les propositions de nouvelles ressources propres soumises par la Commission ne sont pas du goût des États membres de l’UE », Agence Europe, bulletin quotidien du 11/10/25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13728/20

« La Cour des comptes émet un avis défavorable sur les dépenses financées par le budget de l’UE en 2024, mais note la baisse du taux d’erreurs », Agence Europe, bulletin quotidien du 11/10/25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13728/21

« Flexibilité budgétaire – la Cour des comptes européenne invite la Commission à simplifier et à mieux anticiper ses besoins », Agence Europe, bulletin quotidien du 9 septembre 25. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13704/14

« Budget: Bruxelles a été trop indulgent avec la France », La Tribune, 03/06/2016. Disponible sur : https://www.latribune.fr/economie/france/budget-bruxelles-a-ete-trop-indulgent-avec-la-france-president-de-l-eurogroupe-576483.html

Déc 12 2025
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Drapeau européen

Le pacte Asile-Immigration

By Institutions

– par Claire-Marine GROS, chef de cabinet adjointe CRSI

Objectif général du Pacte

  • Ce pacte a pour but d’instaurer un système européen commun pour la gestion de l’asile et de la migration, afin de remplacer des dispositifs dispersés/pays-par-pays par un cadre unifié. 
  • Il cherche à offrir à la fois sécurité des frontières, protection des droits fondamentaux des demandeurs d’asile/migrants, et une répartition plus équitable de la “charge” entre États membres — pour éviter que seuls les pays “frontaliers” ou “d’entrée” supportent tout le poids. 
  • Il entend faire de la migration une politique “normale”, planifiée, intégrée (asile, immigration légale, retours, intégration) — et non plus une gestion ponctuelle ou crise après crise.

Les quatre piliers du Pacte

Le pacte s’articule autour de quatre grands axes / piliers, qui définissent ses mécanismes structurants.

a. Sécuriser les frontières extérieures

  • Mise en place d’un contrôle renforcé aux frontières extérieures de l’UE : identification, enregistrement, vérifications de sécurité et de santé pour les personnes arrivant de l’extérieur. 
  • Création / transformation de la base de données Eurodac en une base “migration et asile”, pour enregistrer de façon unifiée les données biométriques et faciliter le suivi / la reconnaissance des personnes. 
  • Instauration d’une procédure “frontière” (border procédure) obligatoire pour certains demandeurs d’asile — notamment ceux jugés peu susceptibles d’obtenir la protection, ou présentant des risques — pour décider rapidement de l’entrée, de l’asile ou d’un renvoi. 
  • Mécanismes en cas de crise ou d’arrivée massive : pouvoir déclencher des “protocoles de crise” pour aider les États sous forte pression migratoire. 

b. Procédures d’asile plus rapides et harmonisées

  • Harmonisation des règles d’asile : un ensemble commun de régulations définissant comment les demandes d’asile doivent être traitées, dans tous les États membres. 
  • Normes communes pour la réception des demandeurs (conditions d’accueil, garanties des droits, prise en compte des personnes vulnérables, etc.) 
  • Clarification des critères de qualification pour la protection internationale (qui peut obtenir l’asile / protection) : reconnaissance uniforme des statuts. 
  • Lutte contre les abus du système : obligations de coopération pour les demandeurs, conséquences en cas de non-coopération, pour éviter les demandes d’asile frauduleuses ou abusives. 

c. Solidarité et répartition de la responsabilité entre États-membres

  • Instauration d’un mécanisme de solidarité permanente : les États contribuent de façon collective quand l’un d’eux subit une forte pression migratoire. 
  • Plusieurs formes possibles de contribution : relocalisation de migrants/asi­lés, contributions financières, soutien opérationnel (personnel, aide logistique, centres d’accueil…) selon les capacités et choix de chaque État. 
  • Clarification des critères pour déterminer quel pays est “responsable” d’une demande d’asile — afin de limiter les “débuts en chaîne” (secondary movements) : l’asile doit être demandé dans le pays d’entrée, et la répartition entre États doit être plus équitable. 

d. Coopération internationale et migrations légales / intégration

  • Développement de partenariats avec des pays hors-UE (pays d’origine ou de transit) pour lutter contre les causes de l’immigration irrégulière, le trafic d’êtres humains, et favoriser le retour ou la réadmission lorsque c’est pertinent. 
  • Création de voies légales de migration (travail, études, regroupement familial, réinstallation, demandes d’asile légitimes…) pour répondre aux besoins des pays de l’UE — ce qui participe à une gestion planifiée et ordonnée de la migration. 
  • Mise en avant des politiques d’intégration pour les migrants légaux : accès aux droits, conditions d’accueil, accompagnement, inclusion sociale — afin de mieux gérer l’immigration sur le long terme.

 

État d’avancement et mise en œuvre

  • Le Pacte a été adopté par le Parlement européen le 10 avril 2024 et par le Conseil le 14 mai 2024.
  • Il est entré en vigueur le 11 juin 2024.
  • Les règles commenceront à s’appliquer progressivement — la mise en œuvre effective des différents actes législatifs est prévue d’ici l’été 2026.
Déc 12 2025
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Les chiffres 2024 de l’immigration en Europe

By Institutions

– par Claire-Marine GROS, chef de cabinet adjointe CRSI

Quelques repères globaux pour 2024

  • Au 1ᵉʳ janvier 2024, environ 29,0 millions de citoyens de pays tiers (non-UE) vivaient dans l’UE — soit 6,4 % de la population totale.
  • Entre 2021 et 2024, la proportion de personnes “nées à l’étranger” dans l’UE (immigrés + descendants) est passée de 13,0 % à 14,7 %.
  • En 2024, l’UE a délivré environ 3,5 millions de premiers titres de séjour à des ressortissants de pays tiers, ce qui témoigne des flux réguliers d’immigration.

 

Immigration “clandestine” / irrégulière (2024)

Quand on parle d’“immigration clandestine” dans l’UE, on se réfère souvent aux entrées irrégulières aux frontières (non-autorisées) ou aux séjours sans titre. Voici les chiffres récents :

  • En 2024, l’agence Frontex a enregistré 239 000 franchissements irréguliers des frontières extérieures de l’UE — le chiffre le plus bas depuis 2021, soit une baisse de 38 % par rapport à 2023.
  • Ces entrées irrégulières sont comptabilisées route par route : la route de la Méditerranée centrale a vu une chute marquée de ~59 % ; la route via les Balkans occidentaux a reculé de ~78 %.
  • Malgré la baisse globale, certaines voies d’entrée ont vu une hausse : notamment la route orientale (frontières UE-Biélorussie/Russie) et certaines arrivées via les îles Canaries/Atlantique.
  • En ce qui concerne le nombre de ressortissants de pays tiers “en situation irrégulière” dans l’UE, selon une statistique compilée pour 2024, ils représenteraient environ 918 925 personnes — ce chiffre traduirait une baisse de 27,4 % par rapport à 2023.

 

Comparatif 2024–2025

Immigration “stable” / population immigrée

  • Au 1ᵉʳ janvier 2024, l’UE comptait environ 29,0 millions de citoyens de pays tiers (non-UE), soit 6,4 % de la population totale.
  • Toujours au 1ᵉʳ janvier 2024, environ 44,7 millions de personnes vivant dans l’UE étaient “nées hors de l’UE” — ce qui représente 9,9 % de la population.
  • Selon les plus récentes estimations (2025), la population de l’UE a atteint ≈ 450,4 millions d’habitants. Cette hausse est largement attribuée à l’immigration – le solde naturel (naissances – décès) restant négatif.
  • Cela confirme que l’immigration, en particulier l’immigration régulière (travail, regroupement familial, protection, etc.), reste un facteur structurel de croissance démographique dans l’UE.

Immigration irrégulière / clandestine (entrées non autorisées)

  • En 2025, la tendance à la baisse se poursuit : entre janvier et mai 2025, Frontex indique une diminution de 20 % des franchissements irréguliers par rapport à la même période en 2024 (soit ≈ 63 700 détections).
  • Aussi, sur le premier semestre 2025 (janvier–juin), le nombre de franchissements irréguliers détectés s’élève à ≈ 75 900, soit une baisse de ~20 % par rapport au premier semestre 2024.