Institutions

– Brève par Aurélien JEAN, membre du CRSI

* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

 

« Nous savons que nous devons être forts, et la force implique des moyens. Nous ne sommes pas une puissance militaire, mais nous sommes en train de nous construire pour le devenir ».

Qui, au moment de la Déclaration Schuman de 1950 – alors que l’Europe se remettait des désastres du second conflit mondial – aurait pu penser que ces mots sortiraient un jour de la bouche d’un Président de la Commission ? Alors que l’histoire de la construction européenne depuis plus de soixante-dix ans est celle d’un projet intrinsèquement pacifiste, invoquer la force et la puissance a quelque-chose de déroutant pour le logiciel européen. Et pourtant, par un étrange retournement de perspectives comme seule l’Histoire en a le secret, cette matière est devenue prioritaire pour le continent – à coups de guerre hybride menée par des puissances révisionnistes, de conflit aux portes de l’UE ou de velléités d’annexion de la part de feu nos alliés.

Dire que l’Union n’est pas une puissance militaire est une gageure, et reflète à merveille ce qu’est le débat stratégique européen depuis les années 1950. Suite à l’échec initial d’une Communauté européenne de défense (CED) trop supranationale pour faire consensus, la défense du continent s’est repliée sur deux piliers prévisibles : les Etats-Unis et l’OTAN. De fait, l’idée d’une Europe politique se muant en géante de la défense par adjonction graduelle de compétences s’est révélée bien vite relever de la Chimère. L’approfondissement s’est fait sur l’économique, le monétaire, les affaires intérieures mais par sur les armées – symbole du régalien s’il en est. A la place, l’alliance atlantique a pris le pas, non sans influence américaine

Pourtant, la deuxième moitié des années 2020 s’annonce disruptive, entre un pouvoir américain engoncé dans une dérive idéologique, une situation internationale très tendue et, naturellement, une guerre aux portes de l’Union. La défense du Vieux continent n’est plus un concept bankable outre-Atlantique, forçant la remise en cause des certitudes. L’idée tricolore de l’autonomie stratégique – il y a peu perçue comme étrange voire provocante – s’est muée en impératif absolu dans une Europe qui lutte pour ne pas perdre la face et continuer à incarner quelque-chose dans l’ordre mondial. L’Europe de la paix doit, en somme, réapprendre la grammaire du feu.

Pour autant, la défense est l’apanage des Etats-membres (EM) et, dans une OTAN qui peine à affirmer sa crédibilité, l’Union européenne (UE) voit devant elle autant d’opportunités d’affirmation que de limites puissantes. Prendre l’initiative sur des sujets d’intérêt commun, facteur d’améliorations de la défense, est louable, mais cela se fait avant tout sous l’œil suspicieux des EM qui se posent des questions bien légitimes : quelle crédibilité pour l’UE dans ce sujet ? Quelles arrière-pensées politiques ? Que restera-il aux Etats si l’on intègre aussi ce qui fait l’essence même de leur souveraineté ?

Du reste, et pour être juste, il serait faux de dire que rien n’a été fait sur ces matières. Les affaires stratégiques et de défense à l’échelle européenne regorgent d’acronymes aussi subtils dans leur différences que limités dans leurs prérogatives : Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), Politique de sécurité et de défense commune (PSDC). L’objet de la présente note n’est certainement pas de faire l’exégèse de l’histoire des initiatives sécuritaires européennes depuis les années 1970 ; initiatives au mieux bridées, au pire mortes-nées. En revanche, il est loisible de s’interroger sur l’objectif actuel de l’UE, qui a pris à bras-le-corps les possibilités « offertes » par le conflit ukrainien pour tenter sa mue en une organisation capable de rationaliser les politiques de défense sur le continent – à défaut de fournir de la sécurité, autant harmoniser la manière dont on l’exerce. Nous aborderons donc ci-après plusieurs exemples d’actualité récente, tournant autour de la mobilité militaire et de l’innovation comme enjeux vitaux de crédibilité (I), des réponses européennes apportées pour traduire en actes la conscientisation d’une situation dégradée (II) et enfin de quelques tendances sur l’engouement du temps présent autour du kaki, en Europe et surtout entre européens (III).

I – La mobilité militaire et l’innovation comme colonne vertébrale d’une Europe crédible

A / Un constat peu reluisant mais conscientisé, avec l’espoir d’une remédiation

Au rang de la crédibilité opérationnelle des armées, qu’elles opèrent seules ou en coalition, figurent plusieurs considérants. Avoir un matériel donné ne suffit pas, encore faut-il qu’il soit pertinent au théâtre d’opérations, que les servants y soient formés et que la logistique puisse suivre. Les capacités militaires sont d’ailleurs souvent analysées au prisme de l’acronyme DORESE (pour Doctrine, Organisation, Ressources, Équipements, Soutiens, Entrainement) – en clair tout ce qui participe à façonner une efficience militaire effective. Parmi ces prérequis figurent naturellement la logistique et la capacité de ravitaillement des troupes – voire même celle de leur simple engagement.

A ce titre, cette remarque est tout sauf anecdotique lorsque l’on évoque le cas d’une alliance militaire comme l’OTAN. Pouvoir compter sur la défense collective est un facteur de dissuasion extrêmement puissant – pourvu que l’adversaire soit absolument convaincu de la capacité réelle des alliés à se mouvoir pour venir défendre leur(s) partenaire(s) attaqué(s). On voit donc ici toute l’importance de la mobilité militaire en Europe – et surtout du caractère problématique des potentiels freins à celle-ci. Ce sujet n’est pas neuf et a même fait l’objet d’un rapport de la Cour des comptes européenne en février 2025. L’institution de Luxembourg y relevait tout un ensemble de problèmes et de difficultés opérationnelles pouvant remettre en question la viabilité des engagements de défense en cas d’attaque majeure. Pire encore, les obstacles et les procédures administratives sont telles qu’elles sont à l’origine de la majorité du temps perdu pour transporter du matériel militaire entre les différents EM. A la suite de ce rapport très critique, la Commission a lancé une consultation afin d’identifier les principaux irritants dans la mobilité militaire ; le tout complété par un paquet législatif révélé le 19 novembre 2025 (voir ci-dessous).

Et il y a en effet de quoi s’interroger et de quoi simplifier les procédures. Ainsi que le relève le média spécialisé Euractiv, les goulets d’étranglements sont nombreux. Tout d’abord, les délais parfois importants pour la délivrance des permis de transit. Ceux-ci sont du ressort des autorités nationales, qui peuvent mettre plusieurs semaines à accorder les formalités nécessaires. La Cour des comptes européenne a ainsi souligné qu’un EM non nommé exigeait 45 jours de préavis pour traiter la demande – soit 40 de plus que les engagements théoriques du Conseil sur la question. Et naturellement bien plus que ce qui serait souhaitable pour une réaction rapide en cas de conflit. A la lumière des premières heures du conflit ukrainien, on a pu voir tout ce qui pouvait se passer dans l’intervalle des cinq jours demandés par le Conseil ; que dire alors si l’on multiplie ce délai par neuf (et uniquement pour traverser un Etat !). Un facteur ralentissant le processus est le nombre d’entités chargées d’examiner la demande, attendu que la dynamique d’harmonisation s’est surtout portée sur les formulaires de déclaration, et non sur le circuit de traitement et les délais en tant que tels. Ainsi, plusieurs entités peuvent être impliquées dans les autorisations et autres contreseings impératifs : ministères des affaires étrangères, de la défense, voire agences spécifiques. Sans surprise, plus il y a de niveaux verticaux et horizontaux de prise de décision, plus le traitement est lent – et risque de se diluer dans les processus administratifs.

Ainsi, alors que Lisbonne est à une quarantaine d’heures de l’Ukraine par voie ferrée et à vitesse « normales », un déploiement portugais pourrait mettre plus de quarante jours pour arriver. Ce dernier contingent ne suffisant évidemment pas à lui seul pour faire face à un choc militaire – il faudrait ensuite rajouter les délais de coordination et de préparation effective aux combats avec les potentiels alliés. Le tout, en escomptant que le convoi n’a pas été ciblé avant par les missiles ennemis…

Pour expliquer ces lacunes, et peut-être plus que le nombre d’entités impliquées, il s’agit bien souvent de diplomatie et d’habitude qu’ont les forces des différents pays à travailler ensemble : le contingent portugais en question n’aurait ainsi aucun mal à traverser l’Espagne. En revanche, le problème est tout autre avec l’Allemagne. Berlin est au cœur des dynamiques entre l’Est et l’Ouest du continent, et serait un pont de passage / croisement quasi-obligé en cas de guerre. Or, c’est aussi l’EM dans lequel les formalités sont les plus lourdes puisqu’il faut déclarer le passage des troupes dans chaque Land traversé. Ce faisant, on aboutit à une situation calquée sur une lecture de temps de paix, procédurière et juridiquement sécurisante mais non adaptée à la haute intensité.

Rappelons que cette situation est conscientisée par l’UE et que la Commission a présenté dans son projet de budget pluriannuel une enveloppe de plus de 17.5 milliards d’euros dédiée au renforcement de la défense continentale. Cette enveloppe ne suffira évidemment pas d’elle-même, mais le coût de la mise à jour des infrastructures sera aussi supporté par les EM. En effet, comme beaucoup d’EM de l’UE sont aussi membres de l’Alliance atlantique, ils se sont engagés à dépenser 5% de leur PIB dans la défense dont 1.5% dudit PIB dans des investissements externes au seul volet capacitaire. En clair : renforcement des infrastructures, de la résilience des réseaux, de la protection cyber, etc. Reste cependant à voir quelle sera la réalité de ces dépenses – essentiellement consenties dans l’espoir (fou ?) d’apaiser le très instable locataire de la Maison blanche – desquelles certains EM dont d’ores et déjà décidé de s’abstenir (Espagne) ou estimé qu’ils ne pourraient atteindre ce seuil malgré leur paraphe (Belgique).

B / La volonté de stimuler l’innovation de défense dans un contexte évolutif

Si, selon Napoléon Bonaparte « les amateurs discutent tactique, les professionnels discutent logistique », les matières relevant du train des équipages ne sont pas les seules à devoir être prises en considération dès lors que l’on tente de prospecter sur ce que sera / ce que pourrait être un futur conflit sur le sol européen. A une époque dominée par la technique et les progrès saisissants de l’intelligence artificielle, l’innovation, incrémentale comme de rupture, est aussi un terrain de jeu privilégié. Le conflit est même à la base du « progrès » et de l’innovation militaire, le blocage tactique appelle à des réponses et l’instinct de survie des différentes composantes d’une Nation les incite à chercher des moyens de remporter la victoire. A ce titre, il ne faut dès lors pas s’étonner des nombreux parallèles faits entre le conflit ukrainien et la Première Guerre mondiale. Bien au-delà de l’aspect très « terrestre » et des conditions de vie dans les tranchées, ce sont sans doute des composants majeurs de ce que seront les doctrines militaires de demain qui s’écrivent actuellement. La guerre de 1914-1918 nous a apporté l’arme blindée de cavalerie (les chars), l’utilisation extensive des gaz de combat (et des protections idoines) et, bien sûr, une solide utilisation de l’aviation. Considérés quasi-comme des « jouets » au début des hostilités, plus personne ne pouvait nier leur intérêt opérationnel après quatre ans de feu et de sang. Aujourd’hui, et de manière stupéfiante, les drones représentent la majorité des pertes enregistrées en Ukraine, servant tout aussi bien à reconnaitre, attaquer, patrouiller ou détruire d’autres drones. Un peu à l’image de l’avion, ils se sont libérés des seules tâches de reconnaissance initialement assignées pour embrasser un large éventail de capacités, jusqu’au plus petit échelon tactique. Ce qui avait été théorisé dès le conflit du Karabakh en 2020 s’est effectivement traduit moins de deux ans après.

Tout ceci pour dire que la dimension innovative est un impératif tactique et stratégique et que les européens ne peuvent tout simplement pas se permettre de passer outre. Alors que les manières de mener un combat évoluent grandement et que, sans doute, le champ de bataille a rarement sinon jamais été aussi transparent, l’état de préparation des forces ne peut omettre de s’adapter à ces nouvelles réalités. Pour ce faire, l’Europe est – ici aussi – bien consciente des problèmes, et entend soutenir les acteurs du secteur ; tant les fabricants historiques de matériels lourds que les jeunes pousses, mettant sur le marché des solutions de prime abord plus diffuses, moins impressionnantes ou volumineuses mais néanmoins capitales.

Comme il a été mentionné, l’inspiration ne vient pas de très loin. D’une part, de la chair des consciences nationales meurtries par un siècle dernier fécond en conflits sanglants et révolutions technologies militaires. D’autre part, du confit actuel en Ukraine qui illustre, si besoin en était encore, la rapidité d’évolution des technologies de défense et la façon dont les technologies de pointe (IA, informatique quantique, cybersécurité, systèmes spatiaux) permettent des changements tactiques sur le champ de bataille. Bien consciente que les muscles de la Commission sont bien trop faibles pour espérer tout révolutionner à elle seule – et, accessoirement, que l’on touche à une matière qui est fondamentalement du ressort des stratégies de défense nationales – Bruxelles propose d’adopter une logique multi-échelles associant États membres, industriels et institutions européennes. Comme pour d’autres pans entiers des législations européennes depuis 2024, la « simplification » est devenue un mantra absolu – virage politique faisant. Pour autant, dans cette matière précise, les critiques à l’encontre de la dérégulation sont moindres, et pour cause : les règles actuelles imposent au militaire les normes civiles. Ce qui peut se concevoir d’un point de vue de sécurité, de protection et de raisonnement de temps de paix ne tient plus du tout dès lors que les « dividendes de la paix » s’évaporent. Les délais et les procédures nécessaires pour faire valider un prototype et le mettre sur le marché ne correspondent plus du tout avec le cycle innovatif et les besoins des armées impliquées dans un conflit – a fortiori de haute intensité. Ce faisant, c’est une nouvelle culture qu’il faut recréer, celle de l’innovation « par le terrain, pour le terrain », centrée d’abord sur l’impact opérationnel et disruptif du produit plutôt que sur son insertion dans une chaine commerciale ou civile.

Le nombre de fabricants et de solutions proposées par des ingénieurs ukrainiens le montre avec une production décentralisée, souvent issue de modèles civils modifiés et, en parallèle, des dispositifs unifiés centralisés sur ce qui le nécessite vraiment (solutions de combat infovalorisé notamment). Ainsi, il ne sert à rien de faire parcourir un long cheminement administratif et/ou de commande publique à un modèle de drones qui, de toute manière, a 60 ou 70% de chances d’être brouillé ou de s’écraser sur une cible quelques heures après sa mise en service effective. Ce faisant, et afin de réformer le cadre conceptuel existant, la Commission s’est appuyée sur l’expérience de l’Ukraine, avec comme objectif de créer un réel « Bureau de l’UE pour l’industrie de la défense » à Kiev en charge du suivi des développements technologiques militaires et de l’innovation de pointe en matière de défense. Mieux vaut tard que jamais.

Au-delà de cette évolution, la stratégie de la Commission européenne présentée le 19 novembre 2025 présente trois grands objectifs :

• Mieux connecter les communautés de la défense et des technologies de pointe afin d’accélérer le développement de solutions de rupture et l’émergence de nouveaux acteurs de la défense ;
• Accélérer l’intégration des technologies de pointe dans les capacités militaires des États membres de l’UE ;
• Renforcer la capacité de production de défense de l’Europe.

Les grands axes sont évidents au vu des besoins et des priorités opérationnelles affichées – fait assez rare dans certains EM – à la fois par le politique et le militaire. Pour autant, le traduire dans une stratégie est bien, affirme un changement de croyance bienvenu en Europe, mais ne se suffit pas tout seul. Il reste à voir ce que l’Union propose concrètement.

II – La (tentative de) réponse des institutions européennes, à leur échelle

A / La mobilité militaire : place à l’opérationnel

En ce sens, et pour tenter de répondre à cette situation sous-optimale comme de fournir des axes de progrès à destination des EM, la Commission européenne a présenté le 19 novembre 2025 une communication et une proposition de règlement visant à améliorer la mobilité militaire dans l’ensemble de l’Union et créer un « Schengen militaire ». Sans même lire les deux textes, le simple nom est évocateur. Sont ici convoqués les grands jalons de la construction européenne, non sans paradoxes. La liberté de circulation, matérialisé plus que tout autre par le nom de la commune frontalière luxembourgeoise (voir la note du CRSI), n’a certainement pas été pensée pour la liberté de faire transiter des chars. Les fameuses « quatre libertés » au cœur des premières heures du projet européen (liberté de circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux) étaient exclusivement civiles – tout comme le projet européen dans son ensemble. Il est ainsi caustique de voir que les circonstances du temps présent obligent l’Union à investir le terrain d’une politique militaire qu’elle prétendait précisément mettre de côté après les ravages du second conflit mondial.

Ainsi donc, les institutions ont par la force des choses commencé à réfléchir sur les problématiques militaires – dans une certaine limite fixée par leur prérogatives cependant. Ainsi, ce n’est pas Bruxelles qui va commander des blindés ou dire à chaque EM quel matériel acheter. En revanche, l’Europe peut mobiliser les outils du marché commun et les financements des divers fonds (sociaux ou de la Banque européenne d’investissement) pour tendre vers une rationalisation des processus et la facilitation des dynamiques de réarmement. En matière de mobilité militaire, les textes présentés comportent le tout premier cadre contraignant européen visant à garantir que les infrastructures de transport de l’UE à double usage (civil et militaire), les règles et les équipements soient capables de faciliter et d’accélérer le transport des troupes et des équipements militaires dans l’ensemble de l’Union en moins de trois jours d’ici fin 2027. L’objectif est très ambitieux, puisque 2027 c’est demain. Et trois jours, c’est presque moitié moins que les demandes actuelles du Conseil qui ne sont déjà que (très) imparfaitement respectées. Toutefois, cela illustre bien le défi européen et la volonté proactive de la Commission de voir les EM être capables de déplacer de grandes quantités d’hommes et de matériels partout en Europe.

Pour cela, plusieurs axes sont déclinés, avec comme idée centrale de diminuer le nombre et la complexité des formalités ainsi que de mettre en commun certaines capacités essentielles au transport :

• La suppression des obstacles réglementaires ;
• La création d’un cadre d’urgence avec la mise en place d’un nouveau « Système européen de réponse renforcée pour la mobilité militaire » (EMERS) ;
• Le renforcement de la résilience des infrastructures de transport, grâce à la modernisation des principaux corridors de mobilité militaire de l’UE ;
• La mise en commun et le partage des capacités de mobilité militaire des États membres, grâce à la création d’un pool de solidarité et à la possibilité de créer un système d’information numérique ;
• Le renforcement de la gouvernance et de la coordination avec un nouveau groupe de transport de mobilité militaire et un comité renforcé du réseau transeuropéen de transport (RTE-T).

Dans le premier volet figure la création d’une procédure d’autorisation unique pour les 27 États membres, avec des formalités douanières et des règles de transport militaire rationalisées et priorisées. Ainsi, il s’agit de passer d’une situation où chaque EM fait « un peu ce qu’il veut » à un état de fait où les procédures exigées pour le transit par le territoire de n’importe quel EM répondront à des standards unifiés, facilitant la préparation et le traitement des demandes. C’est l’axe majeur qui vise à fluidifier le franchissement des frontières internes à l’union par les troupes – et donc le principal vecteur d’efficacité attendu pour passer sous la limite des fameux « trois jours ».

Quant à EMERS, il est ici pensé pour n’être activé que par le Conseil européen (donc par les représentants des EM) et sur proposition de la Commission. Il vise à créer les conditions nécessaires pour que les mouvements des forces armées de l’UE et de l’OTAN, dans le cadre d’une procédure accélérée d’urgence puissent se dérouler efficacement. Concrètement, les EM pourraient simplement notifier leurs mouvements transfrontaliers et n’auraient plus besoin de suivre les procédures d’autorisation théoriquement requises. On constate ici l’inclusion nécessaire de l’OTAN dans la réflexion stratégique – légitimité historique de l’Alliance faisant. Ceci n’est pas moindre car des pays neutres (Autriche voire Irlande) pourraient à ce stade potentiellement être amenées à voir transiter sur leur sol des éléments armés de forces otaniennes non-UE (Norvège, Canada et, bien sûr, USA).

Un autre axe concerne le financement des infrastructures civiles et militaires. Pour ce faire, elles pourront compter sur un financement conséquent de 17,65 milliards d’euros proposés au titre du prochain « Mécanisme pour l’interconnexion en Europe » (prévu dans le CFP 2028-2034 – voir la note du CRSI à ce sujet). La Commission a, au préalable, identifié environ 500 projets et besoins d’investissements pour éliminer les goulets d’étranglement le long des corridors prioritaires. La vaste majorité des cas concernerait la modernisation de structures existantes, qui seraient renforcées, élargies, consolidées. En clair, que les ponts et le matériel ferroviaire puissent supporter le passage de blindés, que les tunnels ne soient pas trop bas ou que les terminaux logistiques ne soient pas engorgés trop rapidement. Un élément essentiel à préciser est que ces investissements sont nativement pensés pour être duaux. En clair, il ne s’agit pas de créer ex-nihilo des infrastructures « juste au cas où » il y ait un conflit. Les budgets nationaux comme communautaires n’en ont pas les moyens et, opérationnellement parlant, ce serait un non-sens. Il s’agit donc de s’assurer que, en cas de besoin, les infrastructures civiles puissent répondre aux exigences de l’approvisionnement militaire. Mais, au quotidien, cela servira surtout à rendre plus compétitifs les réseaux logistiques civils du continent.

D’autres dispositifs sont pensés pour rationaliser les possessions de chaque EM en établissant un registre des capacités détenues par chacun. Cela permettra d’objectiver ce qu’il peut mettre à disposition des autres EM et, en retour, ce que ses partenaires pourraient mettre à sa disposition en complément. Par exemple, en matière de capacités dites « rares », on peut citer les trains médicaux – mais cela peut s’appliquer aussi au matériel ferroviaire, aux véhicules, au transport de munitions, à la logistique maritime, etc. De manière évidente, ce dispositif est conçu pour d’intégrer avec ce qui existe déjà dans le cadre de l’OTAN. Il s’agit donc bien davantage de prolonger et d’extendre l’existant plutôt que de dupliquer ce qui se fait dans une autre structure. Il n’est pas non plus complètement inutile de mentionner que, dans le cadre d’une crise grave, immédiate et dans laquelle le soutien américain serait assuré, l’instance de gestion prioritaire serait l’OTAN. Le dispositif européen serait utile, mais mis au service de l’autre institution de Bruxelles. Il faut donc être capable d’apporter une plus-value et de parler une grammaire commune.

B / L’innovation : libérer les énergies et faciliter les projets

Dans l’optique de poursuivre les trois grands objectifs mentionnés ci-dessus, la stratégie prévoit plusieurs axes de politiques publiques majeures. La première, longtemps attendue, concerne la Banque européenne d’investissement (BEI) et le Fonds européen d’investissement (FEI). La BEI, sise à Luxembourg, sera ainsi incitée à diversifier les actions qu’elle soutien afin d’aider les acteurs du secteur de la défense à monter leurs projets, innover dans les capacités de rupture, passer à l’industrialisation de leurs solutions et garantir un approvisionnement européen autonome. Il sera donc mis en place, en théorie cette année, un fonds d’un montant maximal d’un milliard d’euros destiné à fournir du capital aux PME et aux entreprises en forte croissance opérant dans le secteur de la défense. Ceci, afin de consolider les chaînes d’approvisionnement. Il est évident qu’un petit milliard ne suffira pas, mais l’UE escompte que ce montant servira de levier pour appuyer des fonds privés, qui sont eux censés être autrement plus importants dans le financement total.

La Commission veut aussi accélérer le développement des nouvelles technologies en proposant un nouvel instrument (« AGILE ») qui sera détaillé au premier semestre 2026. D’après les quelques bribes d’informations qui en ont été communiqués, et selon le commissaire européen à la défense Andrius Kubilius (Lituanie) : « Notre objectif est qu’AGILE permette de développer, dans un délai de 6 à 12 mois, des solutions innovantes répondant aux besoins militaires ». Point intéressant, le délai de développement court implique des coûts maitrisés, tant ceux de R&D que de mise sur le marché. Les solutions proposées ne doivent pas être onéreuses et sans doute seront donc elles orientées vers le « consommable » : drones-suicides (first-person view – FPV), munitions intelligentes (dites « rôdeuses »), etc. En tout état de cause, c’est l’illustration d’une nouvelle réalité de la guerre moderne. Contrairement à la période post-guerre froide dans laquelle les conflits étaient limités et le dépassement par la technologie prôné – souvent avec un coût unitaire des solutions en croissance exponentielle – le retour à la masse implique de contenir ces mêmes coûts unitaires. Selon l’illustration donnée face aux Houthis en mer rouge, abattre un drones à quelques milliers de dollars avec un missile qui en vaut un ou plusieurs million pose en réalité la question de « qui a abattu qui ». Cette démarche est donc consubstantielle des efforts visant à regarnir des stocks européens tombés bien bas, faute de s’être distancés du mirage de la Fée-technologie. De manière assez intéressante (et sans entrer dans les détails) la volonté de privilégier à nouveau la masse en diminuant les coûts unitaires s’apparente à une tentative d’inverser la Loi d’Augustine – du nom d’un général américain ayant prophétisé, avec un certain succès, que le nombre de matériels en service dans les armées serait inversement proportionnel à leur coût jusqu’à ne représenter qu’un échantillon famélique sans capacité de combat véritable.

Du reste, la Commission entend faciliter l’accès aux infrastructures de l’UE, telles que les installations du Centre commun de recherche (JRC, réparti dans plusieurs implantations en Europe), et des EM afin de faciliter la validation et le développement rapides des technologies de défense ; et ce en meilleure collaboration avec les partenaires externes. Il s’agit aussi de leur montrer que les instances publiques nationales et européennes sont à leur écoute, connaissent leurs besoins et sont dignes de confiance. A titre anecdotique, un espace européen de données de défense est censé voir le jour d’ici fin 2026.

Un autre axe majeur vise à donner des outils économiques aux entreprises pour se développer, notamment avec des incitants fiscaux par ailleurs prévus dans un autre projet législatif de la Commission – adapté donc pour inclure également les entreprises de défense. Ce « 28^ème régime » est ainsi pensé pour aider les entreprises désireuses de se développer en Europe à surmonter les divers obstacles qu’elles peuvent rencontrer à l’entrée de certains pays. Parmi les annonces figurent en outre le lancement d’Alliances technologiques « EUDIS », visant à mettre en réseau les jeunes entreprises performantes du secteur avec les forces armées de l’UE27 autour de capacités prioritaires. A noter également la volonté de créer un marché pour les technologies et produits de défense soutenus par l’UE. Le but recherché est de réviser la directive relative aux acquisitions de défense et de sécurité sensibles en intégrant des mesures visant à faciliter les investissements des EM via des procédures d’acquisition – soutenues par le FED (voir ci-dessous) plus rapides, plus rationnelles et plus transparentes.

Enfin, la Commission entend favoriser l’acquisition des compétences nécessaires au maintien de ce qui est présenté comme « l’avance technologique de l’Europe », notamment en aidant les travailleurs d’entreprises menacées à garder leurs compétences et ainsi maintenir des savoir-faire en évitant que leur perte ne représente un facteur supplémentaire de dépendance. Ceci se ferait avec la mise en place d’un projet-pilote de garantie des compétences permettant aux salariés issus du secteur automobile et actuellement au chômage ou en reconversion d’accéder à des emplois dans ces secteurs en croissance. En effet, les industries automobiles, par exemple, ont de nombreuses similarités techniques et/ou d’organisation avec les industries de défense, rendant la conversion d’usines désaffectées pas si folle que cela pour réarmer l’Union tout en profitant d’un outil industriel déjà approvisionné en main d’œuvre et disposant (encore) d’un environnement logistique adéquat. A ce titre, mentionnons parmi toutes les réflexions en cours le projet soutenu par le ministère belge de la défense visant à reconvertir l’usine Audi de Forest (région de Bruxelles-Capitale) en fabrique de munitions. Par ailleurs, et en lien avec d’autres initiatives promouvant le développement des talents et des compétences dans l’Union, la Commission veut créer une plateforme européenne pour l’industrie de la défense qui soutiendrait les stages et l’attractivité du secteur et pourrait plancher sur la possibilité de créer une « Académie européenne des compétences » dans ce domaine. Une perspective assez lointaine et hypothétique à ce stade, donc.

C / La mobilisation de l’industrie : panorama touffu des initiatives

La réactivation du discours de défense et la stratégie ReArm Europe

Les stratégies mentionnées ci-avant ne sont pas les premières sur une terra nullius. Elles se placent dans le contexte d’un renforcement du discours orienté-défense depuis la réactivation à grande échelle du conflit ukrainien en 2022. Elles se placent aussi dans le contexte bien visible (et de plus en plus embarrassant) de dépendance européenne à l’achat de matériels américains. Si, en France, cela fait des décennies que les responsables politiques et industriels s’évertuent à créer une base industrielle et technologique de défense (BITD) la plus autonome possible, ce mouvement est relativement récent à l’échelle européenne. La période « Trump I » ayant secoué les esprits – mais sans plus – il a fallu attendre le retour au pouvoir du 45-47^ème POTUS pour que les européens prennent enfin au sérieux les menaces diverses et variées proférées à leur encontre. Pour autant, une grande partie des achats se font toujours en matériel Made in USA : d’une part, car (re)créer une BITD ne se décrète pas et nécessite du temps ; d’autre part, car les usines en Europe ne sont plus habituées à produire autre chose que des échantillons calibrés. Il faut donc compenser par l’extérieur l’augmentation désirée des stocks. Enfin, et plus affligeant, il subsiste encore la fiction d’une Amérique prête à défendre le Vieux continent en échange de l’achat d’armements. C’est ignorer la nature profonde du « pivot » américain vers l’Asie ainsi que tout à la fois le désintérêt de l’administration Trump pour les démocraties occidentales et sa fascination pour les régimes autoritaires – précisément ceux qui nous menacent.

Ce faisant, Paris a prêché dans le désert pendant des années auprès de ses partenaires. Si la situation actuelle semble lui donner raison aux yeux de tous, les efforts à entreprendre pour arriver à un renforcement substantiel de l’autonomie stratégique européenne sont encore conséquents. Pourtant, le mouvement est bien en marche et plusieurs initiatives ont déjà été prises, certes bien plus sectorielles dans leur objet, afin de favoriser la restimulation de l’écosystème de défense européen.

C’est ainsi qu’en mars 2025, la Commission a présenté le plan ReArm Europe qui, au-delà d’une logique sémantique désormais bien installée pour ce genre de stratégies (REPowerEU, ReFuel EU, etc.), a surtout marqué par le montant mis sur la table : 800 milliards d’euros. Le détail des mesures est varié et comprend en bonne partie des éléments repris dans les diverses initiatives listées ci-dessous. Néanmoins, on y ajoutera la possibilité pour les EM de déroger aux critères du Pacte de stabilité et de croissance (PSC – les fameux 3% « de Maastricht ») sans être visés par une procédure de déficit excessif (PDE). En additionnant les marges de manœuvre dégagées, on obtient déjà 650 milliards d’euros, soit une augmentation des dépenses de défense d’un point et demi de PIB par EM sur quatre ans – un seuil demandé par l’OTAN. Pourtant, des limites rendent ce chiffre théorique :

• Les 650 milliards sont un calcul estimé par la Commission des montants supplémentaires engagés dans le secteur de la défense si tous les EM y recourent, ce qui n’est pas le cas. La réalité sera nécessairement inférieure et, dans tous les cas, reposera sur l’espace fiscal des EM et leur capacité à rembourser ce qu’ils contractent – il est hors de propos que la Commission emprunte toute seule dans son coin une telle somme ;
• Corollaire du point précédent, plusieurs EM ne peuvent tout simplement pas se permettre un tel luxe. Un dépassement justifié des 3% n’est possible que pour des EM qui respectent déjà les critères du PSC, comme l’Allemagne – en passe de devenir la première puissance militaire du continent et, assurément, le premier budget. A l’inverse, la France ne peut pas se permettre de consacrer 1.5% de PIB en plus de son déficit public déjà abyssal. D’ailleurs, même avec cette diversion par la défense, elle resterait visée par une PDE – l’intérêt d’y recourir est donc nul.

Détail des règlementations relatives à l’industrie de défense

La première – sans idée de chronologie – de ces initiatives est ASAP (acte de soutien à la production de munitions). En dépit de son acronyme anglophone curieux mais pas hors-sujet, l’initiative est de taille et vise à mettre en place un programme permettant d’augmenter la cadence des usines européennes de munitions, afin d’anticiper la hausse de la demande et réduire les goulets d’étranglements. Il permet à l’UE de fournir des munitions et, si nécessaire, des missiles à l’Ukraine en urgence, tout en aidant les États membres à reconstituer leurs stocks. Règlement adopté en 2023, ASAP prend appui sur le FED (voir ci-après) et a permis de mobiliser plus de 500 millions d’euros. Ces fonds ont été alloués sous forme de subventions à plus d’une trentaine de projets menés par des entreprises issues de l’UE et de Norvège. Les projets sélectionnés couvrent aussi bien la production d’explosifs, de poudre, de munitions sol-sol, ou de missiles. L’instrument garantit aussi la fourniture et la disponibilité des matières premières critiques et de certains composants, l’accès aux financements (notamment privés) des entreprises européennes du secteur, et une réduction des délais de livraison. L’objectif est d’atteindre une capacité de production continentale de plus de deux millions d’obus annuels – un niveau certes honorable en comparaison du passé mais sans doute insuffisant pour soutenir un conflit dans la durée et/ou aider suffisamment Kiev.

Dans la foulée de l’invasion russe de l’Ukraine, les vingt-sept ont adopté des instruments divers, dont l’EDIRPA (instrument visant à renforcer l’industrie européenne de la défense au moyen d’acquisitions conjointes). Plus que la stimulation de la production, il vise surtout à unir les efforts aujourd’hui dispersés des EM dans l’achat de leur matériel militaire. Ce mécanisme ambitionne donc de faciliter la coopération entre les EM en matière de passation de marchés, en exigeant toutefois que les achats fassent intervenir un groupement d’au moins trois États. Doté d’un budget total de 310 millions d’euros, cet instrument permet de rembourser en partie lesdites passations et donc de faciliter l’accès aux armements jugés prioritaires. L’EDIRPA vise donc à compenser autant que faire se peut la complexité intrinsèque aux acquisitions plurinationales.

L’EDIRPA vient en complément d’un autre programme, SAFE (action de sécurité pour l’Europe), dont le principe a été adopté formellement en mai 2025. Contrairement au premier, SAFE n’est pas temporaire et n’offre pas de subsides mais des prêts pour des acquisitions conjointes, que les États membres rembourseront à des conditions préférentielles. Ce programme bénéficie enfin d’une enveloppe plus conséquente, 150 milliards d’euros, elle-même empruntée par la Commission européenne sur les marchés et doit servir à investir dans la défense antimissile, les drones, les munitions ou… la mobilité militaire. Sous la pression de la France, des règles assez strictes ont été mises en place pour bénéficier des financements :

• 65% de la valeur du produit final doit provenir d’un ou plusieurs EM de l’UE ou de pays associés au programme : Ukraine, Norvège, Albanie, Canada, Royaume-Uni, Japon, Corée du Sud. La présence de pays extra-européens s’explique par la place croissante prise par des fournisseurs asiatiques (Séoul notamment) dans la fourniture de matériels lourds à des pays comme la Pologne (chars, avions, artillerie automotrice). Le plus intéressant réside cependant dans l’absence des Etats-Unis, ce qui garantit une utilisation la plus européenne possible des fonds – et évite donc leur diversion vers des états tiers qui n’ont aucun intérêt à voir l’industrie européenne se renforcer. Un état associé, comme le Canada, pourra en outre être autorisé à dépasser le seuil de 35% mais devra s’acquitter d’une redevance proportionnelle aux avantages entrainés en contrepartie.
• L’autorité conceptrice du produit doit être basée dans un EM ou un état associé, afin d’éviter une relation de dépendance qui interviendrait avec un ou plusieurs composants cruciaux – à tout hasard un logiciel américain…

En chiffres, la Pologne est la première bénéficiaire du fonds, avec 43 milliards d’euros. Elle est suivie de près par la Roumanie (16,7 milliards), la Hongrie et la France (16,2 milliards), et enfin l’Italie qui devrait recevoir 14,9 milliards d’euros. Les pays Baltes, à l’avant-poste des menaces russes, obtiennent des financements relativement importants, plus élevés en tout cas que ceux du Danemark ou de la Finlande. A ce jour, presque 140 milliards d’euros sur les 150 ont été attribués.

Au rang des autres initiatives de l’exécutif européen figure l’EDIP (programme pour l’industrie de défense européenne), approuvé en décembre 2025. Si la distinction par rapport aux autres acronymes peut se révéler confuse, c’est que ce programme est en réalité très complémentaire d’ASAP et d’EDIRPA. Il est en fait le réel pendant opérationnel de la nouvelle stratégie industrielle européenne de défense (EDIS). L’objectif premier est de sortir des logiques de court terme et d’urgence – EDIRPA – pour installer dans le moyen terme des financements fléchés pour la préparation des industriels. Le montant est d’un milliard et demi jusqu’à la fin du cadre financier actuel, en 2027. Contrairement à l’ASAP, il n’est pas destiné qu’à des munitions et 300 millions d’euros sont même destinés à la modernisation de l’industrie ukrainienne et à son intégration progressive au sein du secteur européen de la défense. Comme SAFE, il acte le principe de « préférence européenne » et reprend le critère des 65% ; ainsi que l’exigence voulant que rien des 35% restants ne provienne d’un pays tiers aux intérêts non associés à ceux de l’Union. En revanche, il s’en distingue par le fait que les fonds proviennent du budget européen, et non de prêts.

Enfin, à cette liste, terminons avec le FED (fonds européen de défense). Ce programme est le plus ancien puisqu’il n’est ni plus ni moins qu’une ligne budgétaire du CFP 2021-2027, ligne dotée de 8 milliards d’euros sur la période ventilés en 2,7 milliards pour la recherche et 5,3 milliards pour le développement de capacités industrielles, complémentaires aux investissements nationaux. Il peut financer jusqu’à 100 % des coûts de recherche et 80 % des coûts de développement, mais est intrinsèquement limités par sa taille modeste : à peine un milliard d’euros par an – trop peu pour s’attaquer frontalement au problème de la fragmentation des capacités continentales.

III – L’Europe de la défense avance… mais sans repères précis sur son devenir

A / La panoplie d’outils de l’UE insuffisamment mise en pratique ou le confort de l’existant

On l’a dit, en matière de crédibilité dans le champ des affaires militaires, l’OTAN reste perçue comme bien plus fiable que l’Union européenne – tant pour des raisons tenant à l’histoire même du projet communautaire que par la garantie qu’apportent (encore ?) les Etats-Unis. Néanmoins, l’Union n’est pas restée passive et, en 2009, le traité de Lisbonne introduit une clause de défense mutuelle, pensée pour renforcer la solidarité des EM face aux menaces. C’est l’article 42 paragraphe 7 du Traité sur l’Union européenne (TUE). Concrètement, il prévoit que, dans le cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir – le tout en accord avec les principes de la charte des Nations unies (article 51). De plus, cette clause de défense mutuelle est complétée par la clause de solidarité (article 222 du TFUE) qui prévoit l’obligation pour les États membres d’agir conjointement lorsque l’un d’entre eux est victime d’une attaque terroriste ou d’une catastrophe d’origine naturelle ou humaine. Si, en théorie, ces deux clauses offres de solides garanties, elles sont toutefois mâtinées de fortes limites et expliquent pourquoi le partenariat atlantique reste conceptuellement prédominant dès lors que l’on associe les mots « Europe » et « défense » :

• Les Etats-Unis ne sont pas membres de l’UE. Dit comme cela c’est évident, mais cela implique que les capacités logistiques et de combat puissantes possédées par Washington ne puissent être employées pleinement que dans le cadre de l’OTAN – y compris pour les unités stationnées en Europe (Pologne, Allemagne, Italie…). D’autant plus que le traité établissant l’OTAN est antérieur à celui instaurant la CEE et même la CECA (1949 contre 1957 voire 1951).
• Certains EM européens possèdent des armes nucléaires américaines sur leur sol, activables selon le système de la « double clé ». En plus d’être un formidable vecteur pour vendre des avions de combat à ces pays-là (le fameux « article F-35 » de Florence Parly), cela réserve à l’oncle Sam un droit de regard absolu sur l’emploi et les cibles qui pourraient être touchées ; le tout notamment au sein du groupe des plans nucléaires de l’OTAN – auquel la France ne participe pas. Encore une fois, l’alliance atlantique rappelle qu’elle est une alliance nucléaire et conceptualise l’emploi de l’arme atomique. A l’inverse, l’Union ne dispose pas du tout d’un tel avantage comparatif, la France restant le seul état doté depuis le départ du Brexit – et n’étant pas spécialement prête à imaginer un partage de la dissuasion.
• De la même manière que tous les pays européens de l’OTAN ne sont pas membres de l’UE (Norvège, Islande), tous les EM de l’UE ne sont pas dans l’OTAN (Autriche, Irlande, Chypre). Cela implique que la neutralité affirmée de ces derniers ne soit pas affectée par la clause de défense mutuelle – ce qui ne contribue pas à éclaircir les modalités d’application concrète de cette clause.

Par ailleurs, le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, prévoit la possibilité de coopérations renforcées et redéfinit le cadre de la politique européenne relative à la défense et à la sécurité internationale. Sans entrer dans le détail, retenons simplement que politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l’Union européenne (UE) fait partie intégrante de sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et vise à permettre à l’Union de développer ses capacités militaires et de déployer des missions extérieures pour le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale, ici encore en accord avec les règles onusiennes. Elle est régie par les articles 42 à 46 du TUE. On le voit, la focale reflète à la perfection l’époque des « dividendes de la paix » et se porte donc sur des opérations dites « bas du spectre », essentiellement de l’anti-terrorisme, de la formation et, plus généralement, de la basse intensité. A l’opposé du contexte géopolitique que nous vivons depuis 2022 (voire avant). Fort logiquement, elle a servi de base à des déploiements non-combattants dans plusieurs pays (Afrique notamment) à des fins logistiques, d’appui opérationnel et technique, de formation ou d’assistance humanitaire – jamais pour des combats de première ligne (où l’unanimité du Conseil aurait, de toute manière, été difficile à obtenir). Cela explique en grande partie pourquoi l’UE traine depuis ses débuts une image de « nain militaire » et donc pourquoi nombre d’EM sont résolument atlantistes, considérant l’OTAN – au moins jusqu’il y a peu – comme la seule voie fiable pour défendre leur territoire.

La France, puissance nucléaire souveraine et au portefeuille de capacités diversifié, à défaut d’être massifié, est donc davantage une exception en Europe qu’un reflet fidèle de la situation des pays européens. L’impossibilité matérielle et budgétaire pour Paris de prendre en charge sérieusement la défense du continent explique aussi pourquoi les Etats-Unis sont devenus et restés les protecteurs du continent. Stricto sensu, les capacités qualitatives – techniques et dissuasives – de la France ou des USA sont similaires, mais Washington peut déployer et riposter quantitativement plus, plus vite et avec un effet de massification bien supérieur – ainsi que sur plusieurs fronts à la fois. Surtout, les USA sont un acteur extérieur au Vieux continent, unanimement reconnu comme « patrons ». Malgré les discours d’intérêt renouvelé porté à l’autonomie stratégique et à l’élargissement européen de la dissuasion tricolore, il y a fort à parier que la victoire donnée à la France par l’évolution du contexte international ne restera – hélas – qu’un triomphe théorique et ne dépassera pas le stade de la lucide clairvoyance. En effet, nombres d’EM sont d’une part réticents à voir les USA se désengager – quitte à jouer de (et à surenchérir) sur leur fidélité – dit aussi « syndrome Mark Rutte ». D’autre part, ils sont tout aussi réticents à voir un acteur continental comme la France prendre le lead militaire – a fortiori avec un passif historique aussi chargé que celui de Paris. Dans beaucoup d’EM, si l’on reconnait que l’hexagone a vu juste avant tout le monde, on le suspecte aussi de vouloir avant tout jouer pour lui-même et pour l’industrie tricolore, l’une des seules capables de produire sur quasiment tout le spectre capacitaire – le feuilleton de l’avion de combat du futur SCAF en étant la vaudevillesque itération.

Le tout illustre assez nettement la difficulté des européens à sortir de plus de 70 ans de « confort », au sens où les américains ont toujours été présents sur le continent, souvent en nombre, et n’ont jamais été ambigus sur leur intention de défendre l’Occident en cas de menace ou de guerre. Les dernières années remettent en question ce postulat sur lequel beaucoup de positions diplomatiques et d’arbitrages budgétaires nationaux se sont constitués. L’idée d’un abandon pur et simple des Etats-Unis parait si vertigineuse, si improbable, sans doute si contraire à leurs intérêts qu’elle est considérée avec un mélange de scepticisme, d’effroi et de méthode Coué. Ce faisant, le développement d’un réel pilier européen de l’OTAN a été remis aux calendes grecques, jusqu’à ce qu’un brusque changement de politique étrangère outre-Atlantique rappelle la froide réalité des choses. Pour autant, il ne faut pas sous-estimer le virage qui est à prendre. Il s’agit désormais tout à la fois de renforcer la confiance mutuelle entre les EM, leur capacité à collaborer militairement et industriellement et, plus encore, de les convaincre d’augmenter l’influence des institutions européennes dans ces matières historiquement réservées.

B / L’éléphant dans la pièce ou les tensions entre domaine réservé des EM et approche européenne

Comme il a déjà été mentionné, la défense nationale est le domaine réservé des EM, ce qui éveille naturellement des doutes, suspicions voire hostilités dès lors que l’on évoque une certaine communautarisation de cet aspect, tout marginal puisse-il être. Si le Royaume-Uni a pu paraître comme le pays le plus distant de l’Union durant son appartenance à l’édifice européen, il ne fait pas oublier que des pays comme le Danemark disposaient d’un opt-out sur les matières relatives à la PESC/PSDC. L’opt-out, ou clause de non-participation, de Copenhague a été levé suite à un referendum populaire consécutif à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022. Néanmoins, cela révèle bien la méfiance historique qui s’était installée à l’égard de toute action un tant soit peu hard power qui pouvait être décidée entre européens. Il est d’ailleurs assez caustique que cet clause de non-participation soit levée au moment même où les types d’opérations sur lesquels le Danemark avait émis des réserves – extérieures, de basse intensité – passent au second plan après les impératifs de la guerre de haute intensité. Au passage et pour être juste avec la chronologie historique, il est bon de rappeler que le cercueil de la défense commune européenne a été cloué par la France dès 1954 avec le rejet sans équivoque de la Communauté européenne de défense (CED).

La Commission, le Parlement, le Conseil : au-delà du symbole

Pour autant, et singulièrement depuis 2022, l’édifice européen semble tenter de revivifier les discrètes actions de sécurité et de défense déjà entreprises. A la vérité, et à l’exception des années immédiatement après 1954, le débat et les propositions sur la défense européenne n’ont jamais cessé. Plus ou moins liés à une politique étrangère, plus ou moins fédéralistes, plus ou moins ambitieux sur leur portée finale, tous ces projets n’en ont pas moins façonné un corpus idéologique sur lesquels les dispositions de Lisbonne ont pu prendre appui. Exemple parmi d’autres, le destin avorté du Rapport Davignon, au début des années 1970. Le tout en parallèle d’un développement des partenariats entre EM distinct de toute coopération communautaire, de gré à gré donc, au rythme ininterrompu des déclarations d’amitié, accords de coopération et clauses diverses et variées.

Si la flamme d’une défense commune a continué de vivre (ou de vivoter), ce n’est pas pour rien : la mise en commun de capacités, de processus standardisés et de procédures efficaces sur un large espace permet de gagner non seulement du temps, de l’argent mais aussi des coûts de coordination – économie particulièrement appréciable lorsque l’on cherche à remonter en puissance – et que l’on bâtit sa défense sur une logique d’alliances. Ceci, les institutions l’ont bien compris, et ont saisi à bras-le-corps « l’opportunité » offerte par le conflit russo-ukrainien afin de montrer – ou de tenter de montrer – que l’Union à non seulement fait sa révolution morale mais est aussi outillée pour répondre aux défis du temps présent. Les différentes initiatives évoquées ci-dessus en sont l’illustration même, mais s’accompagnent d’évolutions institutionnelles qui vont au-delà du symbole ou de l’affichage communicatif. Ainsi en est-il de la décision de la Présidente de la Commission européenne, en 2024, de créer un poste de commissaire européen à la défense – une première. Celui-ci est confié au lituanien Andrius Kubilius, un balte. Autre symbole découlant en conséquence, la création de la DG DEFIS (direction générale pour l’industrie de defense et le spatial) par éclatement des compétences d’autres DG, ici aussi une première dans la longue histoire des changements administratifs de la Commission européenne. S’il est d’usage que les diverses politiques soient traitées et élaborées par ventilation en directions générales, celles-ci sont, en général, relativement stables – seuls l’intitulé et le découpage des portefeuilles de leurs commissaires variant tous les cinq ans. Les sujets de la BITD et du spatial relevaient entre 2019 et 2024 de Thierry Breton, commissaire français au marché intérieur – une thématique parmi bien d’autres donc. En 2024, le changement a donc été notable, particulièrement lorsqu’une autre nouvelle DG a aussi vu le jour (DG MENA, consacré au Moyen-Orient et à l’Afrique). Le tout indiquant bien la montée en considération et en importance symbolique des sujets diplomatiques et militaires au sein de l’exécutif européen. Le shift moral s’observe également au Parlement de l’après-2024, avec la création d’une commission de plein exercice liée aux thématiques de la sécurité et de la défense (SEDE), présidée par la libérale allemande Marie-Agnes Strack-Zimmermann.

Pour autant, l’Europe marche sur des œufs, et tant la Commission que le Conseil ou le Parlement savent pertinemment qu’ils ne peuvent aller trop loin. La défense est une compétence explicite des EM et les institutions européens sont tenues par les traités de respecter le principe de subsidiarité. Pour simplifier, il s’agit de ne pas décider lorsque d’autres niveaux de pouvoir sont mieux placés pour le faire. Ce principe est souvent mobilisé pour défendre les prérogatives locales, mais marche à plein pour les EM aussi, singulièrement sur le régalien. Ainsi, tout ce que peut faire l’UE, c’est avancer à petits pas et essayer de grapiller des compétences ou une raison d’être militaire là où elle le peut. C’est précisément pour cela que la DG DEFIS est consacrée à l’industrie de défense, et non pas à la défense. La plus-value européenne est assez évidente dès lors que l’on évoque la rationalisation des procédures et l’organisation du marché intérieur – y compris celui des armements. Elle est franchement pertinente dès lors que l’on parle de simplifier la règlementation applicable aux fabricants (obligations environnementales ou de RSE). Elle l’est beaucoup moins dès lors que l’on touche à la définition des capacités opérationnelles prioritaires. Tout l’enjeu pour l’Union est donc de légitimer son apport en matière de défense, sans faire d’ombre aux EM et tout en coordonnant ses initiatives avec l’OTAN.

La seconde jeunesse de l’Agence européenne de défense

C’est dans ce contexte et avec ces enjeux qu’une agence européenne sort peu à peu de l’ombre. Crée en 2004, basée à Bruxelles et comptant actuellement 230 agents, l’Agence européenne de défense (EDA) a pour mission de favoriser la collaboration entre les EM, lancer des initiatives, proposer des pistes de solutions et de renforcement des capacités militaires européennes. Présidée par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (l’ancienne Première ministre estonienne Kaja Kallas), son directeur-adjoint est le général allemand André Denk. C’est ce dernier qui a présenté le 10 décembre 2025 des propositions pour consolider le rôle de l’EDA, comme demandé par le Conseil européen en octobre 2025, et avec pour objectif une « feuille de route » en 2026.

Parmi les propositions figurent le développement de la fonction d’achat de défense de l’Agence, en soutenant les achats groupés et les acquisitions auprès de fournisseurs externes. Cela pourrait être particulièrement intéressant pour les petits États membres, qui commandent souvent en quantités moins importantes que les armées des états les plus vastes/peuplés. Ce faisant, cela leur permettrait, via la mutualisation des processus, de faire partie d’un marché groupé pour obtenir des prix plus intéressants – et donc plus de capacitaire pour moins d’administratif. Les agences d’acquisition des « petits » sont aussi, souvent, moins bien développés en personnel diversifié, au contraires de pays comme la France qui, avec la Direction générale de l’Armement (DGA), dispose d’un panel d’expertise très substantiel et ne nécessitant sans doute pas d’apport technique externe. Idem avec le BAAINBw (Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr) allemand.  L’objectif est aussi de consolider le rôle de l’EDA en matière de développement capacitaire des EM, notamment grâce à l’Examen annuel coordonné de la défense (CARD) et au rapport annuel sur l’état de préparation (qui pourrait être remis à l’automne 2026). L’Agence souhaite enfin intensifier son rôle dans la recherche, la technologie et l’innovation – en développant le « Pôle européen d’innovation en matière de défense » (HEDI) pour mieux relier les innovations à court terme aux utilisateurs finaux militaires. Ici encore, le RETEX (retour d’expérience) ukrainien joue à plein avec, dans une guerre par essence technologique, une prime décisive au camp qui aura les capacités d’ingénierie les plus importantes et innovantes.

Cependant, pour avoir les moyens de ses ambitions, l’EDA devrait renforcer ses effectifs. Les chiffres du personnel montrant qu’aujourd’hui seule une quinzaine de personnes prestent à l’unité d’acquisition de l’EDA contre 11 000 pour de BAAINBw et plus de 10 000 à la DGA. Cela pose évidemment la question des ressources à allouer à l’EDA, et ce alors que les petits Etats-membres ont d’autres priorités capacitaires et que les « grands » ont moins d’intérêt à voir cette constante se renforcer. Pour répondre aux besoins, et allouer des effectifs suffisamment conséquents pour traiter avec sérieux des sujets relatifs aux systèmes d’armes complexes, une piste pourrait être de combiner l’apport de ressources supplémentaires avec une réorganisation interne. La piste des partenariats existants et potentiels, comme peut-être avec le Canada, serait aussi en voie d’être explorée.

Toutefois, avancer sur des questions aussi sensibles que les processus d’acquisition ne sera pas facile, particulièrement pour convaincre les « grands » EM de monter à bord. Ces derniers sont en effet ceux qui disposent des BITD les plus étoffées, tant en termes de capacités couvertes que de chiffres d’affaires en Europe et dans le monde. Que l’on pense aux français Dassault, Thales, Safran ou Naval Group, à l’italien Leonardo, à l’allemand Rheinmetall, au franco-allemand KNDS ou même à Airbus Defense and Space. Ils sont de ce fait naturellement enclins à privilégier les intérêts de leurs fabricants nationaux et à s’équiper prioritairement chez eux ; ce qui peut se révéler incompatible avec une procédure de sélection dans laquelle plusieurs industriels européens concourent entre-eux. Même dans les projets censés être menés en coopération, des tensions ne manquent pas d’apparaitre. Pensons, encore une fois, au futur avion de combat NGF (partie intégrante au SCAF), dont Dassault – en tant que maitre d’œuvre, demande une certaine latitude dans l’exécution du projet ; incompatible avec les 33% de participation française (initialement 50%, réduit au tiers après l’entrée de l’Espagne). Au passage, le coût unitaire de l’avion commun Eurofighter (Allemagne, Italie, Espagne, Royaume-Uni) s’est révélé deux fois plus élevé que le Rafale français, pour un panel de missions – au moins au départ – bien plus limité ; ce qui peut tempérer certaines ardeurs.

C / Des difficultés persistantes à prioriser les axes à développer en européens

Une fois que l’accord politique est pris pour faire des choses en commun en matière de défense, il reste à savoir quoi. En effet, les besoins divergent naturellement selon les EM. La France, puissance dotée, ultramarine, avec la deuxième ZEE et entourée de voisins directs sans animosité aucune sur ses frontières n’a pas la même lecture des choses que l’Estonie ou la Finlande, pays « terrestres » peu peuplés partageant le plus clair de leur frontière avec un voisin pour le moins inamical. Ainsi, le caractère décrié d’un éventuel « mur de drones » trouve plus de critiques à l’ouest du continent qu’à l’est, où la population voit quotidiennement l’Ukraine souffrir le martyre. De même, l’attention portée au continent africain est une spécificité géographique et historique française – qui n’a d’ailleurs trouvé que peu de soutien au Sahel pendant dix ans. Paris, toujours, prête bien plus d’importance à la « cohérence » du modèle d’armée et à sa complétude plutôt qu’à sa masse. Soit dit en passant, les deux importent : comment agir convenablement avec une armée d’échantillons ? Du reste, d’autres EM sont prêts à se passer de certaines capacités pour se focaliser sur d’autres, à l’image de l’artillerie et des feux indirects et en profondeur, jugés plus adaptés aux menaces perçues comme les plus probables.

Ainsi, il ne sera pas surprenant d’apprendre que les EM les plus allants dans le renforcement de la ligne de défense orientale de l’Alliance / de l’Union sont les baltes, agissant souvent en coordination étroite.  Comme l’a expliqué la ministre lettonne de la défense Liene Gatere : « La prochaine étape est la préparation d’une proposition de surveillance du flanc oriental afin de répondre aux besoins prioritaires, notamment en matière de capacités, en particulier de drones et de systèmes anti-drones ».  Aussi, la Lituanie attire l’attention sur sa situation particulière, frontalière de la Biélorussie du régime de Loukachenko, alors qu’elle doit faire face à l’envoi de ballons météorologiques sur son territoire, conduisant à la fermeture de l’aéroport de Vilnius. On notera que l’envoi de ces ballons – contenants des objets de contrebande variés, comme du tabac – n’est ni plus ni moins qu’une autre forme de déstabilisation, à l’image de l’instrumentalisation des réseaux de migrants à la frontière polonaise. La priorité des états baltes serait donc de porter la focale sur la contre-détection des menaces aériennes de faible envergure (drones, ballons) et leur neutralisation au moyen de matériels redondants, afin d’éviter la saturation des dispositifs et leur contournement trop aisé.

Mais d’autres pays ont leurs propres priorités, comme le spatial – autre enjeu majeur de renseignement et d’anticipation opérationnelle. Ainsi en est-il du Luxembourg, dont la ministre de la défense Yuriko Backes estime que : « Les projets phares sont essentiels pour nous permettre de nous concentrer collectivement sur nos besoins les plus urgents. Pour le Luxembourg, le ‘bouclier spatial de défense’ est primordial ». Il faut préciser que le Grand-Duché dispose d’une certaine expertise en la matière, bien plus que sur d’autres domaines, et qu’il pourrait de fait maximiser sa participation si l’accélérateur était mis sur ce point. Pour l’anecdote, Luxembourg avait été la première capitale au monde à promulguer, en 2017, une loi sur l’exploration et l’utilisation des ressources de l’espace. Poursuivre sur la thématique céleste est donc, d’une certaine manière, l’occasion pour un « petit » EM de marquer sa singularité et rappeler sa vision des choses.

Enfin, et de manière peut-être plus importante encore, c’est l’idée même de la pertinence des initiatives européennes en matière de défense qui se trouve questionnée – posant ouvertement la question de leur devenir. Il ne s’agit pas ici d’évoquer des eurosceptiques notoires qui seront par principe opposés à tout ce que l’UE peut faire ; mais de questionner la réception des annonces européennes par les professionnels du monde militaire dans les EM. Le volontarisme de la Commission est en effet en partie sincère et repose sur des initiatives de taille. Pour l’autre partie, elle occupe le terrain symbolique, que l’on parle du nouveau poste de commissaire à la défense ou de certaines annonces de communication – dont le fameux « mur de drones ». Emise en réponse à une recrudescence de survols de drones au-dessus des infrastructures critiques de certains EM, cette idée initialement pavée de très bonnes intentions est au mieux floue et imprécise, au pire trop simpliste. A tel point que des responsables militaires, notamment en France, n’ont pas hésité à dire tout le mal qu’ils en pensent. Par exemple le général Mandon, en audition devant le Sénat en octobre 2025 : « Le besoin militaire aujourd’hui est de reconstituer nos stocks et non de dépenser tout notre argent dans un mur de drones qui serait saturé en un jour […] Le mur de drones, cela me fait un peu penser à la ligne Maginot. Ce n’est pas avec un mur de drones que l’on va arrêter la volonté russe d’envahir un pays. Ça ne sera pas dissuasif […] Ce n’est d’ailleurs pas son rôle [à la Commission] que de définir le besoin militaire ».

Plus que les paroles en elles-mêmes ou que l’impression de nationalisme qu’elles peuvent dégager, elles illustrent une froide réalité dans la conception des affaires militaires : on ne gère pas de la même manière des questions économiques et commerciales que les relations internationales et les armées. Même si l’UE s’est dotée d’un service diplomatique (le SEAE) en bonne et due forme après Lisbonne – donnant l’impression d’un dépassement des compétences historiques de l’Europe – il existe encore un solide plafond de verre. Le général Mandon toujours : « L’armée protège une population et lorsqu’un soldat tombe au combat, sa famille se tourne vers les chefs militaires, vers le ministre de la Défense et le président de la République. Pour ces familles, ce n’est pas la Commission européenne qui donne l’ordre d’aller à la guerre, ce n’est pas elle qui a la responsabilité de protéger les citoyens ». Peut-être est-ce là la matérialisation la plus absolue du manque d’expérience voire de légitimité dont l’Union souffre encore dans les opinions publiques européennes – ce qu’une communication hâtive et hasardeuse ne parvient hélas pas à faire oublier, bien au contraire.

Conclusion

Au global, ce qui manque à l’Europe n’est désormais plus l’ambition. Longtemps bridée par son héritage pacifiste tiré des débris d’un continent ravagé, l’Union semble avoir pris la pleine conscience du monde dans lequel elle évolue. Lorsque la Présidente Von der Leyen appelait de ses vœux en 2019 à une « Europe géopolitique », la formule pouvait prêter à sourire tant la conviction d’une « Europe-bisounours » primait. Si cette perception n’a pas disparu aujourd’hui, force est de constater qu’elle a été retravaillée en raison de l’environnement politique, économique et militaire dégradé qui assaille le Vieux continent depuis plus de cinq ans. Tout cela s’est fait par petites touches, initiatives limitées, appels de responsables politiques, d’eurodéputés voire de la société civile. Mais la révélation de multiples stratégies promouvant ouvertement des pans entiers d’une hypothétique « Europe de la défense » dans la seule année 2025 traduit bien la lame de fond progressive qui réveille les yeux des dirigeants nationaux et bruxellois. Ainsi, au-delà de la seule mobilité militaire ou de l’innovation en elle-même, c’est bien la capacité des institutions européennes à jouer dans la cour des grands qui est sur la table.

En se saisissant explicitement d’une thématique que les traités ont laissé dans l’ombre et où les EM ont tout fait pour qu’elle ne se développe pas, l’UE veut montrer qu’elle dispose de marges de manœuvres pertinentes pour transformer et rationaliser un marché de l’armement pour le moins fragmenté. Le dépassement des clivages politiques, industriels voire sociétaux est un leitmotiv constant depuis la création de la CECA. Le contexte international de 2026 donne l’opportunité d’aller un cran plus loin, de faire un marché européen de l’armement, d’harmoniser ce qui semblait peu concevable il y a moins d’une décennie. Spill-over, petits pas et construction dans les crises : le projet européen semble s’ancrer sur les mêmes bases qu’au temps de Jean Monnet.

Il reste quand même à voir si tous ces projets pourront effectivement être mis en place. Non pas que l’argent ne soit pas dépensé, c’est rarement le problème. Il s’agit davantage de la persistance des rivalités industrielles (SCAF) mais aussi et surtout des divergences dans le rapport aux politiques de défense – entre l’Est et l’Ouest ; entre les otaniens et les neutres ; entre les pays partiellement ultramarins et/ou se donnant un rôle international et les autres, pour lesquels seule prime la défense opérationnelle du territoire. Tout cela nécessitera donc une transformation des esprits politiques et économiques. Ainsi, il faudra sans doute accepter une plus grande coopération entre industries, afin de résoudre l’aberration d’une défense continentale comptant une variété pléthorique de systèmes et – hélas – aux jeux d’alliances politico-économiques pouvant primer sur les considérants d’efficacité. En somme, et à l’image du budget européen, il s’agit de sortir de la logique du « juste retour », des comptes d’apothicaire et des jeux de billard à dix-huit bandes.

Enfin, et en ouverture quelque peu provocante, pourquoi ne pas reprendre les passages introductifs et les questions qu’ils posent. Au lieu d’y répondre frontalement ou en redite du corps de texte, posons simplement une dernière interrogation, dont chacun jaugera la réponse adéquate à l’aune de sa libre appréciation : L’Europe a-elle encore le luxe du morcellement ?

* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

 

 

Sources et bibliographie

Sources institutionnelles :

« Communication conjointe au Parlement européen et au Conseil sur la mobilité militaire », Commission européenne, 19/12/2025. Disponible sur : https://defence-industry-space.ec.europa.eu/document/download/a5b639aa-4d77-44b8-9f98-6bc0e54be984_en?filename=Joint%20communication%20on%20Military%20Mobility.pdf

« Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l’établissement d’un cadre de mesures visant à faciliter le transport d’équipement militaire, de biens et de personnels au sein de l’Union », Commission européenne, 19/12/2025. Disponible sur :  https://defence-industry-space.ec.europa.eu/document/download/0adeee10-af7a-4ac1-aa47-6a5e90cbe288_en?filename=Proposal-for-a-Regulation.pdf

« Action de soutien à la production de munitions (ASAP): accord du Conseil et du Parlement européen pour stimuler la production de munitions et de missiles dans l’UE », Communiqué de presse de la Commission européenne, 07/07/2023. Disponible sur : https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2023/07/07/asap-council-and-european-parliament-strike-a-deal-on-boosting-the-production-of-ammunition-and-missiles-in-the-eu/

« Programme pour l’industrie européenne de la défense: le Conseil donne son approbation définitive », Communiqué de presse du Conseil de l’UE, 08/12/2025. Disponible sur : https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2025/12/08/european-defence-industry-programme-council-gives-final-approval/

« La mobilité militaire de l’UE n’a pas encore atteint sa vitesse de croisière », Rapport de la Cour des comptes européenne du 05/02/2025. Disponible sur : https://www.eca.europa.eu/fr/news/news-sr-2025-04

« Agence européenne de défense », portail des institutions européennes, Europa.eu. Disponible sur : https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/search-all-eu-institutions-and-bodies/european-defence-agency-eda_fr

« Défense européenne : un plan de 800 milliards d’euros pour « réarmer l’Europe » », Vie publique, 05/03/2025. Disponible sur : https://www.vie-publique.fr/en-bref/297570-rearm-europe-un-plan-de-800-milliards-deuros-annonce

« Security for action for Europe : un programme européen pour les achats d’armements en commun », Vie publique, 28/05/2025. Disponible sur : https://www.vie-publique.fr/en-bref/298766-programme-europeen-safe-150-milliards-deuros-de-prets

Articles de presse :

« La Commission européenne propose un « Schengen militaire » afin d’acheminer troupes et équipements en moins de trois jours », Agence Europe – bulletin quotidien, 20/11/2025. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13755/1

« La Commission européenne veut libérer le potentiel de l’innovation de rupture », Agence Europe – bulletin quotidien, 20/11/2025. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13755/2

« L’EDA avance dans la consolidation de ses missions », Agence Europe – bulletin quotidien, 11/12/2025. Disponible sur :  https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13770/18

« Les ministres européens plaident pour une coopération renforcée », Agence Europe – bulletin quotidien, 02/12/2025. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13763/3

« Le ministre chypriote de la Défense plaide pour le renforcement de la mobilité militaire », Agence Europe – bulletin quotidien, 14/01/2026. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13786/2

«Andrius Kubilius plaide pour des progrès rapides en matière de mobilité militaire », Agence Europe – bulletin quotidien, 18/02/2026. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13810/23

BERGOEND Alice, WAX Eddy et IONTA Nicoletta, « EXCLUSIF : L’UE deviendra une « puissance militaire », affirme Ursula von der Leyen », Euractiv.fr, 14/01/2026. Disponible sur : https://euractiv.fr/news/exclusif-lue-deviendra-une-puissance-militaire-affirme-ursula-von-der-leyen/

COHEN Charles, « Frontières, goulets d’étranglement et paperasse : les obstacles à la mobilité militaire en Europe », Euractiv.fr, 03/11/2025. Disponible sur : https://euractiv.fr/news/frontieres-goulets-detranglement-et-paperasse-les-obstacles-a-la-mobilite-militaire-en-europe/

LAGNEAU Laurent, « Général Mandon : Ce n’est pas à la Commission européenne de définir le besoin militaire ! », Opex360 (zone militaire), 18/11/2025. Disponible sur :  https://www.opex360.com/2025/11/18/general-mandon-ce-nest-pas-a-la-commission-europeenne-de-definir-le-besoin-militaire/

LAGNEAU Laurent, « Mme Parly : « La clause de solidarité de l’Otan est l’article 5, pas l’article F-35 », Opex360 (zone militaire), 18/03/2019. Disponible sur : https://www.opex360.com/2019/03/18/mme-parly-la-clause-de-solidarite-de-lotan-est-larticle-5-pas-larticle-f-35/

LAGNEAU Laurent, « Selon un rapport, le coût unitaire de l’Eurofighter serait deux fois plus élevé que celui du Rafale », Opex360 (zone militaire), 25/12/2025. Disponible sur : https://www.opex360.com/2025/12/25/selon-un-rapport-le-cout-unitaire-de-leurofighter-est-deux-fois-plus-eleve-que-celui-du-rafale/

VERDES Juliette, « Défense : que fait l’Union européenne pour produire et acheter européen ? », Toute l’Europe, 09/12/2025. Disponible sur : https://www.touteleurope.eu/economie-et-social/defense-que-fait-l-union-europeenne-pour-produire-et-acheter-europeen/

« Et si le site d’Audi devenait une usine d’armement comme l’a suggéré Theo Francken? Un groupe belge est intéressé », RTL info, 08/03/2025. Disponible sur : https://www.rtl.be/actu/regions/bruxelles/et-si-le-site-daudi-devenait-une-usine-darmement-comme-la-suggere-theo-francken/2025-03-08/article/741820

Autres :

« La loi d’Augustine est-elle une loi ? », Commissaire en chef de 2ème classe Antoine De Coster; sous la direction du Commandant Joseph Henrotin, Ecole de guerre, promotion 24 Général Gallois, 2016-2017. Disponible sur : https://bibliotheques-numeriques.defense.gouv.fr/koha/documents/cdem/EdG_P24_DECOSTER_Antoine_la%20loi%20d’Augustine%20est%20elle%20loi.pdf

Eur-Lex pour les références légales

Articles du CRSI (liens dans le corps de texte)

 

– par Claire-Marine GROS, chef de cabinet adjointe CRSI

Derrière les chiffres de l’immigration en 2025 se dessinent des tendances lourdes et des évolutions marquantes. Ce rapport s’appuie sur les données provisoires du ministère de l’Intérieur, arrêtées au 27 janvier 2026, pour en décrypter les principaux enseignements.

Une hausse globale des entrées légales

En 2025, la France a délivré 384 000 premiers titres de séjour, soit une hausse de 11,2 % par rapport à 2024, atteignant un niveau historiquement élevé. Cette augmentation s’inscrit dans une tendance de long terme : les entrées légales annuelles ont doublé en vingt ans, pour atteindre environ 376 000 à 380 000 primo-délivrances en 2025.

Ces chiffres excluent les renouvellements de titres, les ressortissants de l’Espace économique européen et les étrangers mineurs.

Le rôle central des motifs non économiques

Contrairement à certaines représentations, l’immigration pour raisons professionnelles représente une part minoritaire des titres délivrés : seulement 13 % des primo-délivrances en 2025, en recul par rapport à 17 % en 2024.

I. L’immigration étudiante

Le motif étudiant reste le premier motif d’attribution, représentant environ 30 à 31 % des premiers titres de séjour. Cette dynamique s’accompagne d’une augmentation des visas de court séjour pour études ou stages (+5,8 %).

II. L’augmentation des motifs humanitaires

Les premiers titres de séjour pour motifs humanitaires connaissent une hausse de 65 % en un an, soit 36 000 primo-délivrances supplémentaires. Ils deviennent le deuxième motif d’attribution, représentant environ un quart des titres délivrés. Cette progression constitue l’un des principaux moteurs de la hausse globale de l’immigration.

 

La délivrance des premiers titres de séjour par motif d’admission détaillé :

 

La délivrance des renouvellements de séjour par motif d’admission détaillé :

Des flux majoritairement issus de certaines zones géographiques

Les nationalités les plus représentées parmi les bénéficiaires de titres de séjour sont :

• Maroc
• Algérie
• Tunisie

Les ressortissants du Maghreb et de l’Afrique subsaharienne demeurent majoritaires. Concernant l’asile, les Ukrainiens, suivis des ressortissants de la République démocratique du Congo et de l’Afghanistan, restent en tête des demandes enregistrées.

 

La délivrance des renouvellements de titres de séjour : principales nationalités par motif en 2025 :

Une dynamique soutenue des visas

En amont des flux migratoires, la France a délivré près de 3 millions de visas en 2025, en hausse de 3,5 % par rapport à 2024.

• 2,66 millions concernent des visas de court séjour, principalement touristiques (2 millions).
• Les visas pour motifs touristiques (+6,4 %) et pour études ou stages (+5,8 %) sont les plus dynamiques.
• Les principaux bénéficiaires sont les ressortissants chinois, suivis des Marocains et des Indiens.

Une hausse des éloignements sans inversion de tendance

32 379 étrangers en situation irrégulière ont quitté le territoire, soit une augmentation de 16,5 % par rapport à 2024. Cependant, cette hausse des éloignements ne compense pas celle des entrées légales, ce qui contribue à un solde migratoire positif.

Des évolutions contrastées sur l’asile et la nationalité

• Les demandes d’asile enregistrées en GUDA sont en baisse de 10,3 %, avec 116 476 demandes en 2025
• Le nombre de décisions accordant une protection (réfugié ou protection subsidiaire) augmente de 12,1 %, atteignant 78 782 décisions positives.
• Les naturalisations reculent de 6,8 %, avec 62 235 acquisitions de la nationalité française, notamment en raison du durcissement des critères introduit par la circulaire du 2 mai 2025.

 

Conclusion

Les données provisoires du ministère de l’Intérieur pour 2025 montrent une hausse nette et soutenue de l’immigration en France, avec près de 384 000 premiers titres de séjour délivrés, un niveau record. Cette tendance s’inscrit dans une dynamique de long terme.

L’analyse des motifs de séjour révèle que l’augmentation ne repose pas principalement sur l’immigration de travail, dont la part recule à 13 % des primo-délivrances. Elle est surtout portée par les motifs humanitaires, en hausse de 65 % en un an, et par l’immigration étudiante, qui reste le premier motif d’attribution.

Titres valides et documents provisoires de séjour par type de document au 31 décembre :

Pour rappel 

Données INSEE 2024

En 2024, 7,7 millions d’ immigrés vivent en France, soit 11,3 % de la population totale. 2,6 millions d’immigrés, soit 33 % d’entre eux, ont acquis la nationalité française.

La population étrangère vivant en France s’élève à 6,0 millions de personnes, soit 8,8 % de la population totale. Elle se compose de 5,1 millions d’immigrés n’ayant pas acquis la nationalité française et de 0,9 million de personnes nées en France de nationalité étrangère.

1,6 million de personnes sont nées de nationalité française à l’étranger. Avec les personnes immigrées (7,7 millions), au total 9,3 millions de personnes vivant en France sont nées à l’étranger, soit 13,6 % de la population.

48,9 % des immigrés vivant en France sont nés en Afrique. 30,9 % sont nés en Europe. Les pays de naissance les plus fréquents des immigrés sont l’Algérie (12,4 %), le Maroc (11,7 %), le Portugal (7,3 %), la Tunisie (4,9 %), l’Italie (3,6 %), la Turquie (3,4 %) et l’Espagne (3,1 %). Près de la moitié des immigrés sont originaires d’un de ces sept pays (46,4 %).

– par Olivier DEBENEY, Directeur de cabinet

Source : données provisoires du ministère de l’Intérieur, 27 janvier 2026

Une hausse globale des entrées légales

En 2025, la France a délivré 384 000 premiers titres de séjour, soit une hausse de 11,2 % par rapport à 2024, atteignant un niveau historiquement élevé. Cette augmentation s’inscrit dans une tendance de long terme : les entrées légales annuelles ont doublé en vingt ans, pour atteindre environ 376 000 à 380 000 primo-délivrances en 2025.

Ces chiffres excluent les renouvellements de titres, les ressortissants de l’Espace économique européen et les étrangers mineurs.

 

Le rôle central des motifs non économiques

Contrairement à certaines représentations, l’immigration pour raisons professionnelles représente une part minoritaire des titres délivrés : seulement 13 % des primo-délivrances en 2025, en recul par rapport à 17 % en 2024.

a) L’immigration étudiante

Le motif étudiant reste le premier motif d’attribution, représentant environ 30 à 31 % des premiers titres de séjour. Cette dynamique s’accompagne d’une augmentation des visas de court séjour pour études ou stages (+5,8 %).

b) L’augmentation des motifs humanitaires

Les premiers titres de séjour pour motifs humanitaires connaissent une hausse de 65 % en un an, soit 36 000 primo-délivrances supplémentaires. Ils deviennent le deuxième motif d’attribution, représentant environ un quart des titres délivrés. Cette progression constitue l’un des principaux moteurs de la hausse globale de l’immigration.

Des flux majoritairement issus de certaines zones géographiques

Les nationalités les plus représentées parmi les bénéficiaires de titres de séjour sont :

• Maroc
• Algérie
• Tunisie

Les ressortissants du Maghreb et de l’Afrique subsaharienne demeurent majoritaires. Concernant l’asile, les Ukrainiens, suivis des ressortissants de la République démocratique du Congo et de l’Afghanistan, restent en tête des demandes enregistrées.

 

Une dynamique soutenue des visas

En amont des flux migratoires, la France a délivré près de 3 millions de visas en 2025, en hausse de 3,5 % par rapport à 2024.

• 2,66 millions concernent des visas de court séjour, principalement touristiques (2 millions).
• Les visas pour motifs touristiques (+6,4 %) et pour études ou stages (+5,8 %) sont les plus dynamiques.
• Les principaux bénéficiaires sont les ressortissants chinois, suivis des Marocains et des Indiens.

Une hausse des éloignements sans inversion de tendance

32 379 étrangers en situation irrégulière ont quitté le territoire, soit une augmentation de 16,5 % par rapport à 2024. Cependant, cette hausse des éloignements ne compense pas celle des entrées légales, ce qui contribue à un solde migratoire positif.

Des évolutions contrastées sur l’asile et la nationalité

• Les demandes d’asile enregistrées en GUDA sont en baisse de 10,3 %, avec 116 476 demandes en 2025.
• Le nombre de décisions accordant une protection (réfugié ou protection subsidiaire) augmente de 12,1 %, atteignant 78 782 décisions positives.
  

Les naturalisations reculent de 6,8 %, avec 62 235 acquisitions de la nationalité française, notamment en raison du durcissement des critères introduit par la circulaire du 2 mai 2025.

 

Conclusion

Les données provisoires du ministère de l’Intérieur pour 2025 montrent une hausse nette et soutenue de l’immigration en France, avec près de 384 000 premiers titres de séjour délivrés, un niveau record. Cette tendance s’inscrit dans une dynamique de long terme.

L’analyse des motifs de séjour révèle que l’augmentation ne repose pas principalement sur l’immigration de travail, dont la part recule à 13 % des primo-délivrances (pour rappel, l’immigration de travail représentait 17% des primo-délivrances en 2024). Elle est surtout portée par les motifs humanitaires, en hausse de 65 % en un an, et par l’immigration étudiante, qui reste le premier motif d’attribution.

– par Claire-Marine GROS, chef de cabinet adjointe CRSI

Sources :

1. https://www.ifop.com/article/le-rapport-des-francais-a-leur-intercommunalite-a-2-mois-des-elections-municipales/ 

2. https://elabe.fr/municipales2026/

 

Introduction

Depuis de nombreuses années, le maire s’est ancré comme la personnalité politique préférée des Français et les élections municipales comme un scrutin qui peut changer leur quotidien. De plus, depuis les différentes lois de décentralisation qui se sont succédées, ces derniers ont compris l’enjeu des intercommunalités, découlant des municipalités. En mars prochain, c’est à propos de celles-ci que les Français vont devoir se prononcer. Alors que certains craignent une pollution par le contexte national sur le scrutin, deux études de sondage (Elabe et Ifop) ont tenté de rapporter l’avis déterminant des Français pour ce prochain scrutin. 

Une prime donnée à la stabilité 

Le premier constat que nous pouvons tirer de ces études est qu’en vue des prochaines élections municipales, une prime est donnée à la continuité et au maire ou président d’intercommunalité sortant. En effet, pour 56 % des électeurs, le prochain maire doit s’inscrire dans la continuité du projet municipal déjà mené (Elabe). En outre, ils favorisent une réélection du maire à 57 % et du président d’intercommunalité à 50% (Ifop). Ainsi, a contrario d’une volonté de changement à l’échelle nationale, ces derniers aspirent à plus de stabilité et semblent plutôt positifs à l’égard de la politique locale actuelle. Enfin, tournés vers une volonté de consensus transpartisan, près d’un français sur deux (45 %) appelle à une culture du compromis. 

Au centre de l’élection : une vie politique locale déconnectée du contexte national

Le second enseignement que nous pouvons tirer de ces études réside dans un choix électoral fondé sur des enjeux locaux uniquement. En effet, selon les chiffres recueillis par Elabe, 53 % fonderont leur choix ainsi – 40 % en fonction des enjeux locaux et nationaux. En outre, les électeurs semblent se décorréler des étiquettes politiques des candidats. En effet, pour les prochaines élections intercommunales, à peine un électeur sur trois (36 %) prendra en compte l’étiquette politique dans son vote (Ifop). 

A contrario, ils donnent une primauté aux programmes et aux projets de listes (69 %) mais aussi au bilan de l’équipe municipale sortante (57 %) ou de l’intercommunalité (50 %). Même s’il convient de noter l’importance considérable de la personnalité du candidat pour 53 % des sondés. 

Au travers de ces données, nous pouvons ainsi attester d’une absence réelle du contexte national sur les élections municipales. Au contraire, la vie politique locale est bien vivante et a une primauté sur ces prochaines élections. 

Des priorités claires pour les Français

Au regard des chiffres recueillis par Elabe, les Français dégagent des priorités très claires sur lesquelles baser leur vote : 

• Sécurité (45 %)
• Fiscalité locale (39%)
• Accès aux soins, la santé (34 %)
• Propreté et l’entretien (25 %)
• Développement économique et l’emploi (25 %) 
• Logement (23 %) 

Il convient également de rappeler que si l’on peut rapporter quelques différences selon les appartenances politiques des Français, le top 3 dessiné reste le même, avec seulement une hiérarchie différente. 

En outre, si la priorité est donnée aux prises de position sur la sécurité pour 59 % des sondés puis sur l’Immigration (48 %) selon l’étude Ifop, [nous pouvons constater une certaine baisse de l’influence des prises de position sur la transition écologique, une importance pour 37 % des Français. En effet, même si celle-ci garde une place prépondérante dans les métropoles, elle semble être moins au centre du scrutin que lors des élections municipales de 2018 et de l’arrivée de nombreuses municipalités vertes.] 

Une certaine méconnaissance du système électif d’intercommunalités  

Le dernier enseignement que nous pouvons tirer de ces études réside dans une certaine méconnaissance des Français vis-à-vis du scrutin et du système de fléchage lors des élections municipales. En effet, seuls 31 % des Français savent que les habitants des communes de plus 1 000 habitants élisent les conseillers intercommunaux en même temps que les conseillers municipaux (Ifop). S’ils ont bien compris le rôle accru joué par cette dernière depuis ces dernières années, ils sont 9 français sur 10 à souhaiter plus de transparence, estimant que les candidats à la présidence de l’intercommunalité se déclarent avant le scrutin. 

Conclusion 

In fine, ces études permettent de démontrer qu’a contrario du contexte national, les électeurs aspirent à plus de stabilité et à une culture du consensus inter partisan, préférant le bilan et le programme à l’étiquette politique. De plus, le scrutin est marqué par des priorités claires, en particulier la sécurité, la fiscalité locale et la santé. Enfin, même si l’intercommunalité a pris de plus en plus d’importance, ils sont nombreux à méconnaitre le système qui l’élit. Néanmoins, à deux mois des scrutins, plus de 6 électeurs sur 10 n’ont pas encore fait leur choix définitif (Elabe), apportant encore plus de suspens pour ces prochaines élections municipales.  

– Par Aurélien JEAN, membre du CRSI

* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

 

« Faire entrer l’Angleterre, ce serait pour les Six donner d’avance leur consentement à tous les artifices, délais et faux-semblants, qui tendraient à dissimuler la destruction d’un édifice qui a été bâti au prix de tant de peine et au milieu de tant d’espoir ». Ces mots sont ceux de Charles de Gaulle, alors Président de la République, en 1967 – c’est-à-dire lors de son second refus de voir le Royaume-Uni intégrer ce qui était encore la Communauté Economique Européenne (CEE). Si Londres parviendra finalement à rentrer dans la CEE (devenue UE en 1992), ce ne sera en réalité que le début d’un douloureux mariage de raison – économique avant tout – qui prendra fin dans le fracas et les turbulences du Brexit au début des années 2020. A ce titre, il est assez frappant de constater que les prophéties sombres du Général ne se sont pas produites et n’ont pas empêché la Communauté de devenir Union, dans un agrandissement de compétences notable. Pour autant, la citation en elle-même ne saurait se voir complètement infondée, particulièrement au regard des discussions tendues voire sans fin qui entourent la potentielle adhésion des Etats candidats à l’UE.

L’histoire récente de l’Europe est celle d’une entité qui a tout fait pour mettre en œuvre le caractère autoréalisateur d’un continent « sans cesse plus étroit », ainsi que le mentionne l’acte constitutif du Conseil de l’Europe en 1949. Plus étroit, et plus large aussi. Des six membres fondateurs de la CECA devenue CEE après le Traité de Rome de 1957, l’UE a atteint les 28 (puis 27 membres) à la suite des multiples élargissements au Nord, au Sud et à l’Est du continent. Sans rentrer dans les détails, ces différents élargissements sont les suivants :

• Le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark en 1973 ;
• La Grèce en 1981 ;
• L’Espagne et le Portugal en 1986 ;
• L’Autriche, la Suède et la Finlande en 1995 ;
• La Pologne, l’Estonie, la Lituanie, la Lettonie, Malte, Chypre, la Slovaquie, la Slovénie, la République Tchèque et la Hongrie en 2004 – le plus grand élargissement de l’UE à ce jour ;
• La Roumanie et la Bulgarie en 2007 :
• La Croatie en 2013.

A l’inverse, par la suite, le Brexit a eu raison de la très relative europhilie britannique.

Les grands élargissements des années 2000 pourraient faire croire qu’il est rapide voire aisé de rejoindre l’UE. Ce serait oublier la force violente des réformes qui ont transformé les anciennes républiques populaires en économies de marché, respectueuses des Droits de l’Homme et aptes à « digérer » l’acquis communautaire. Ainsi, il reste des Etats qui sont dans l’antichambre de l’intégration depuis plusieurs années sinon décennies. A ce titre, certains ont raisonnablement de bonnes chances de voir bientôt le bout du tunnel (Albanie, Monténégro) tandis que d’autres semblent déjà avoir tiré un trait sur tout espoir européen, comme la Turquie. Dans ce dernier cas, il est vrai que des considérations très politiques, à tendance culturelle, ont fortement influé. 

Ce faisant, il sera fait mention dans cette note des processus et dynamiques afférentes à l’introduction d’un nouvel Etat-membre (EM) dans l’Union (I) ainsi que des enjeux qu’implique un élargissement, non seulement en amont mais aussi et surtout une fois celui-ci réalisé (II). Enfin, il sera porté un regard pour la perspective de nouveaux élargissements, alors que les années 2030 semblent promises, au mois dans les discours, à l’entrée d’un ou plusieurs nouveaux EM (III).

 

I – Le processus pour entrer dans l’UE

A – Les critères 

Au fil des années, plusieurs critères ont émergé pour définir ce qu’un candidat devrait être ou faire afin de rejoindre la CEE puis l’UE – lesdits critères se devant d’exister afin de compléter un article 49 du Traité sur l’Union européenne (TUE) pour le moins laconique. La première des conditions, tout évidente soit-elle, est d’être un Etat. Derrière cette lapalissade figure l’idée que des organisations internationales comme l’ONU, l’OCDE ou le Conseil de l’Europe (CoE) ne pourraient pas adhérer à l’UE, quand bien même leur nature géographiquement centrée sur l’Europe existerait. A l’inverse, pour le CoE, les discussions sont en cours depuis des années afin que l‘Union intègre la CEDH (voir la note du CRSI). Si chaque organisation internationale a ses propres règles d’entrée et de sortie, cette plus grande souplesse du CoE s’explique d’une part en raison du caractère moins intégré de la structure (voir la note du CRSI) et d’autre part car les 27 EM de l’UE sont membres du CoE, alors que les 46 EM du CoE ne sont donc pas tous adhérents à l‘UE. 

Le deuxième critère – implicite devenu explicite – réside dans la qualité d’Etat « européen » du candidat. Cette condition, mentionnée à l’article 49 TUE, a ainsi été invoquée en 1987 pour rejeter la candidature du Maroc jugée géographiquement très éloignée de l’espace européen tel que pensé par les traités. Notons que cet article précède le désormais-célèbre article 50, utilisé pour la première fois par le Royaume-Uni après le Brexit. Au passage, mentionnons que tout Etat ayant quitté l’Union et qui souhaiterait y entrer à nouveau devrait, logiquement, recommencer la procédure depuis le début. Pour autant, et pour revenir à l’article 49, la qualification d’Etat « européen » n’est pas si évidente que cela. Que prend-on en considération : la géographie au sens strict ? L’aire de civilisation culturelle ? La diffusion des valeurs ? Définir des limites politiques sur de la géographie ou, plus encore, sur des considérants sociaux et sociétaux n’est pas une chose aisée – et relève d’une part d’arbitraire et d’arbitrage selon les circonstances du moment. 

Jusqu’à présent, l’Union n’a pas trop eu à se poser la question. Même en 2004 et 2007, il ne faisait aucun doute que les anciennes républiques populaires appartenaient bien à l’espace européen. Il en serait sans doute de même pour les pays des Balkans, la Moldavie et l’Ukraine aujourd’hui. Mais au-delà, quid des pays à cheval sur deux continents, comme la Turquie ? La partie européenne du pays est pour le moins minoritaire au regard de celle asiatique, a fortiori lorsque l’on considère certaines différences culturelles – et démocratiques – béantes. Et, alors, que dire de la Géorgie, bien davantage caucasienne qu’européenne ? Si la direction politique du pays ne laisse que peu de doutes sur ses chances d’accès à moyen terme à l’Union, son caractère européen aurait sans conteste été discuté au Conseil. Il est donc intéressant de constater que, pour réussir à s’élargir bien puis amplement que l’UE, le CoE a adopté une approche sensiblement plus lâche de « l’européanité ». En refusant toute définition stricte des frontières géographiques, l’institution de Strasbourg a permis à tous les Etats ci-avant mentionnés de rentrer en son sein – bien aidé il est vrai par l’objet des droits fondamentaux qui permet de retenir des critères davantage moraux que physiques.

Du reste, et en complément de tout ce qui précède, les Etats-membres ont tenu à formaliser un certain nombre d’exigences lors du sommet européen de Copenhague en 1993. Ces critères, qui portent le nom de la capitale danoise, sont la matérialisation la plus visible et sans doute la plus objective de la marche à suivre pour espérer rejoindre l’UE. Au départ, trois grands axes structuraient les attentes.

• Un critère politique, affirmant la nécessité d’institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, le respect des minorités et leur protection. En somme la reprise d’une bonne partie des valeurs mentionnées à l’article 2 du TUE ;
• Un critère économique, assurant à l’Etat candidat sa pleine capacité à fonctionner selon une économie de marché viable, capable de faire face et de s’adapter dans un système ouvert, concurrentiel, régi par des règles strictes en ce qui concerne les aides d’état et qui fonctionne dans une logique libérale assumée. Ce critère est, surtout à l’époque, évident après la chute du bloc de l’Est ;
• Un critère tendant à l’intégration de l’acquis de l’Union européenne, c’est-à-dire l’aptitude des autorités nationales à assumer les obligations découlant de l’adhésion, et notamment à souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et monétaire. Cela comprend la capacité à transposer en droit interne les règlements et directives ainsi que la bonne prise en compte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE.

Un quatrième critère a été ajouté en 2006, dans la foulée du grand élargissement de 2004, et renverse en quelque-sorte la perspective : la capacité d’intégration. En clair, c’est la capacité de l’Union et de ses EM à assimiler de nouveaux membres et à approfondir l’intégration malgré l’élargissement. Ce critère implique que l’adhésion du pays soit compatible avec le fonctionnement efficace des institutions et les procédures décisionnelles et ne remette pas en cause les politiques communes et leur financement. Cela a toute son importance alors que des pays plus « pauvres » se portent candidats et, particulièrement lors des élargissements conséquents, peuvent divertir des fonds autrefois fléchés ailleurs. En somme, il s’agit ici de s’assurer de la capacité des bénéficiaires « historiques » à devenir des contributeurs nets pour les nouveaux EM – ou, à tout le moins, à pouvoir se passer de certains subsides. A la différence des trois autres, ce critère ne dépend donc pas du pays candidat à l’adhésion mais des Etats déjà partie à l’UE.

Enfin, précisions que, depuis le Conseil européen de Madrid en 1995, les pays candidats doivent être en mesure d’appliquer les règles et les procédures européennes. Ils doivent également préparer leur intégration en adaptant leurs structures administratives et judiciaires, au-delà de la simple transposition. Les mécanismes européens supposent en effet une collaboration plus étroite entre les différents EM, la désignation de « points de contact » nationaux dans un grand nombre de politiques et donc une nécessité d’harmoniser certaines logiques administratives et de fonctionnement. Par la force des choses, l’organisation des administrations n’est pas la même dans une République ou une dictature, dans une économie socialisée ou dans une société de marché, etc. Que toutes les administrations nationales aient une sorte de « grammaire minimale commune » – une forme de référentiel de bonne coordination – est donc capital non seulement pour s’intégrer mais pour avancer par la suite.

 

B – Les étapes du processus

Avant de parler des étapes proprement dits, il importe de mentionner que les Etats candidats signent souvent bien avant leur demande officielle d’autres actes établissant des proto-relations avec la structure qu’ils aspirent à rejoindre. c’est ainsi que les accords d’association sont une étape obligatoire, en ce qu’ils instaurent une zone de libre-échange entre l’UE et le pays en question.

La première étape consiste « simplement » à se voir reconnaître le statut d’ « État candidat ». Le pays qui souhaite adhérer doit adresser une demande au Conseil de l’Union européenne, ce dernier accordant ou non ce statut après consultation de la Commission et approbation du Parlement européen (PE – cf. article 49 TUE). Par exemple, la candidature marocaine en 1987 s’était arrêtée à ce stade. Pour rappel, dans le cadre de cette procédure, le PE peut approuver ou rejeter le texte proposé mais sans pouvoir déposer d’amendement. C’est un « vote bloqué » en quelque sorte. En revanche, le Conseil ne peut passer outre l’avis du PE, ce qui l’oblige à présenter une copie suffisamment satisfaisante pour emporter l’adhésion des eurodéputés. 

En cas de réponse positive, la deuxième grande étape consiste à mettre en place une stratégie de pré-adhésion. Celle-ci voit l’UE, via la Commission, accorder des aides financières pour mener les réformes institutionnelles et économiques nécessaires à l’entrée dans l’Union dans le pays concerné. En somme, l’UE l’aide à se mettre à jour des exigences requises pour rejoindre le « club ». Cette stratégie a pour objectif de familiariser le candidat avec les procédures et les politiques européennes en lui offrant la possibilité de participer à des programmes communautaires et en l’accompagnant/conseillant sur les réformes politiques, institutionnelles et économiques à implémenter en droit interne pour respecter les règles communes. On parle à cette étape de « clusters » thématiques (il en existe 35) qui permettent de jauger l’avancée concrète des transpositions de l’acquis. Ces clusters étant les étalons de mesure principaux utilisés lors des négociations d’adhésion qui arrivent plus tard. Il est donc important pour le pays candidat se familiariser avec les exigences des clusters et de s’y conformer le plus tôt possible. Le tout, dans l’espoir de rester dans l’antichambre de l’Europe le moins longtemps possible et prouver aux autres Etats son bon vouloir. 

S’ouvrent ensuite les négociations d’adhésion proprement dites, sur décision du Conseil européen, elle-même prise sur la base d’un avis de la Commission. Les négociations visent à s’assurer que l’État candidat a repris/reprend dans sa législation l’acquis communautaire, c’est-à-dire l’ensemble de la législation européenne et de la jurisprudence de la CJUE. Ce sont les fameux clusters thématiques dont, en général, le commencement se fait par ceux relatifs aux droits fondamentaux, suivis des autres groupes conformément à la méthodologie et aux cadres de négociation. En théorie, la stratégie de pré-adhésion vise à fluidifier cette phase de négociations en ayant permis à l’Etat-candidat d’effectuer un certain nombre de réformes capitales. Les EM doivent, pour débuter cette phase, voter à la Commission un mandat de négociation ; c’est-à-dire une autorisation formelle pour débuter les pourparlers – comme ils le font pour un accord commercial. Pour que les Etats membres décident de l’ouverture des négociations à l’unanimité, ils doivent chacun se positionner sur le respect ou non des critères de Copenhague selon leur point de vue. 

Une fois les négociations d’adhésion ouvertes, la Commission européenne mesure l’application des autres critères de Copenhague et contrôle leur respect. Chaque candidat élabore sa position sur les fameux 35 chapitres de l’acquis de l’Union européenne, comme base de négociation. Pour autant, le rythme des négociations dépend du degré d’avancement préalable de chaque pays candidat, de la complexité des questions à traiter et, sans doute surtout, de la volonté politique des Etats membres ainsi que de celle des pays candidats à mettre en place les réformes attendues. C’est la raison pour laquelle il est difficile d’estimer à l’avance la durée des négociations avec chaque pays. Par exemple, si d’aventure des pays comme l’Islande ou la Norvège se portaient candidats, les négociations seraient sans doute très courtes : ils appartiennent déjà au «bloc occidental », à l’OTAN et à l’Espace économique européen (EEE), ils ont un fort PIB/habitant et ne froissent globalement aucun des actuels EM. Pour des pays comme la Turquie ou l’Ukraine, les calculs et les arbitrages sont logiquement différents (pays plus peuplés donc plus « puissants » dans la balance, probables bénéficiaires nets, potentielles divergences culturelles, etc.).

À l’issue de la clôture (positive) des négociations d’adhésion, un traité d’adhésion formel est signé entre les États membres et l’État candidat qui devient alors État adhérent. La dernière étape consiste à faire ratifier par les parlements nationaux (voire régionaux) ce traité – qui dans certains EM doit passer par un referendum. Un seul État peut donc bloquer une adhésion attendu qu’une stricte unanimité est requise. Sur un autre sujet, on se souviendra que le Parlement wallon avait provoqué une mini-crise en 2016 au moment de l’accord de libre-échange UE-Canada (CETA). Un EM ne rejoint donc l’Union qu’une fois que tous les EM ont ratifié le traité, ce qui peut prendre un temps variable.

A noter que, depuis le 25 mars 2020, le Conseil a approuvé une nouvelle méthodologie pour le processus d’intégration, suite à une proposition de la Commission européenne formulée le mois précédent. Impulsée par la France, cette réforme introduit notamment un principe de réversibilité, ce qui signifie que des chapitres de négociations clos peuvent être rouverts si une régression dans les domaines concernés est constatée (exemple turc). Les 35 chapitres de négociation sont par ailleurs classés en six groupes thématiques, censés les rendre plus lisibles : droits fondamentaux ; marché intérieur ; compétitivité et croissance inclusive ; programme environnemental et connectivité durable ; ressources, agriculture et cohésion ; relations extérieures. Les Etats avec lesquels les discussions d’adhésion ont été ouvertes depuis, comme l’Ukraine et la Moldavie, se voient donc appliquer la procédure remaniée en 2020. Et bien que les négociations aient été lancées avec la Serbie et le Monténégro antérieurement à cette réforme, les deux pays ont accepté le principe de cette nouvelle méthodologie.

 

C – Qui est candidat ?

Neuf États ont actuellement le statut d’État candidat : l’Albanie, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Turquie, la Serbie, l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie et la Bosnie-Herzégovine. Certains le sont depuis plusieurs années voire décennies, comme la Turquie ou l’Albanie alors que d’autres se sont vu accorder le statut de candidat plus récemment, comme l’Ukraine ou la Moldavie (en 2022). Le Kosovo a quant à lui déposé sa candidature le 15 décembre 2022 et est considéré en tant que « candidat potentiel » par l’UE – ceci pouvant s’expliquer par son statut particulier, attendu qu’il n’est pas reconnu par l’ensemble des EM et que le sujet est toujours très inflammable avec la Serbie. Sur ces neuf pays candidats ou potentiels, les négociations d’adhésion ont été ouvertes pour sept d’entre-eux : l’Albanie, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine. Toutefois, cela ne signifie pas qu’ils en sont tous au même point, et encore moins qu’ils rejoindraient l’UE ensemble.

Actuellement, l’EM le plus avancé dans le processus d’élargissement est le Monténégro, suivi d’assez près par l’Albanie – d’après les évaluations annuelles rendues publiques en novembre 2025. Ainsi, le 16 décembre 2025, Podgorica a officiellement fermé cinq chapitres des négociations d’adhésion, à l’occasion de la 24e Conférence intergouvernementale (CIG) – un forum de discussion et de bilan des avancées tenu entre la Commission (sous mandat du Conseil) et les autorités du pays candidat. Dans le détail, cela correspond aux chapitres trois (droit d’établissement et libre prestation de services), quatre (libre circulation des capitaux), six (droit des sociétés), onze (agriculture et développement rural) et treize (pêche) ; portant à douze le nombre total de chapitres clos par le pays. Sur les six pays des Balkans occidentaux candidats à l’intégration, le Monténégro et l’Albanie restent donc les plus avancés, à tel point qu’à l’occasion de cette CIG, la Commissaire européenne à l’élargissement (Marta Kos, Slovénie) a évoqué la possibilité de voir un ou deux pays intégrer l’UE avant la fin de la décennie. Ce calendrier est logiquement défendu par les deux intéressés.

De manière générale, il est de bon ton pour les EM de soutenir l’élargissement, ne serait-ce que pour inciter les candidats à continuer les réformes et à rester dans le giron occidental. De même, et à l’exception de la minorité des six pays fondateurs, tous les autres sont passés par l’étape des négociation et de l’alignement sur le droit communautaire. Et tous ont bénéficié d’un accompagnement ainsi que de retombées positives liées à leur entrée. Il y aurait donc un paradoxe gênant à s’opposer publiquement et inconditionnellement à un élargissement – ce qui ne signifie pas que des points légitimes d’inquiétude subsistent et motivent une certaine prudence. A ce stade, seule la Hongrie, pour des raisons propres et de proximité avec la Russie, tient le raisonnement inverse. Des doutes pourraient néanmoins apparaitre avec la République Tchèque et la Slovaquie suite aux récentes élections dans ces pays.

Ainsi, en guise d’illustration du poids de l’unanimité sur cette matière, le Conseil n’a pas pu adopter le 16 décembre 2025 ses conclusions annuelles sur l’élargissement en raison de l’opposition de Budapest. Toutefois, la Présidence danoise a publié le texte sous la forme de conclusions de la Présidence soutenues par 26 États membres, soulignant : « La Hongrie nous empêche de parvenir à des conclusions et nos tentatives de trouver une solution ont été rejetées. Je le regrette profondément. Comme l’ont souligné plusieurs États membres, cela envoie un mauvais signal aux pays candidats. Nous souhaitons qu’ils choisissent l’UE et non la Russie ». A l’inverse, Budapest estime que « la politique d’élargissement est devenue totalement déséquilibrée […] Ce texte brosse un tableau négatif et injustifié des événements en Géorgie et dans les Balkans occidentaux. Concernant l’Ukraine, il repose sur une évaluation réaliste de la situation et des objectifs politiques irréalistes. De plus, il recèle les germes de décisions techniques relatives à l’élargissement prises en contournant la pratique établie et le droit de l’UE. Nous le rejetterons, nous nous y opposerons ». Tout cela pour dire que la vision des choses est moins une affaire de réalités objectives que de sentiments projetés sur une situation au regard des impératifs politiques nationaux – voire de la défiance ressentie par certains voisins des Etats candidats. Ainsi, avant d’intégrer l’OTAN, la Macédoine du Nord avait du ajouter ce qualificatif géographique à son nom officiel afin de calmer la Grèce – et lever son véto. Les considérants géopolitiques ne sont en outre jamais absents.

Du reste, et pour être juste, l’élargissement reste largement soutenu tant par les Etats-candidats que par bon nombre d’EM – et connait une dynamique notable depuis l’électrochoc de 2022. Ainsi que le souligne Neva Grasic, secrétaire d’État slovène aux Affaires européennes « Nous devons admettre qu’en 2025, plus de chapitres ont été ouverts et clos qu’au cours des 15 années précédentes ». Plus que tout autre critère, celui du nombre de chapitres ouverts mixe à la fois les progrès techniques et législatifs dans le pays candidats et la décantation politique au Conseil. Il est donc un indicateur très parlant de l’état réel des avancées pour chaque pays candidat. Concernant le Monténégro, « la création d’un groupe ad hoc pour la rédaction du traité d’adhésion » pourrait intervenir assez vite, y compris sans approbation hongroise (non nécessaire pour cette étape technique). 

À l’inverse, certains pays patientent dans l’antichambre de l’adhésion depuis des décennies pour des raisons (au moins en partie) exogènes au manque d’unanimité du Conseil. Preuve que le fil de l’Histoire est tout sauf linéaire, les progrès enregistrés par la Turquie dans son chemin vers l’Europe sont au point mort depuis au moins une décennie. En effet, il est rappelé à chaque point d’étape qu’Ankara s’est très significativement éloignée des standards de l’UE en matière de gouvernance politique et de droits humains. La pratique du pouvoir exercé au plus haut niveau de l’Etat turc, ainsi que les diverses réformes constitutionnelles et les pressions accrues sur la société civile, sont en effet des repoussoirs pour des EM qui sans cela auraient pu être plus enclins à soutenir un élargissement vers l’Anatolie. D’un autre côté, le manque d’entrain manifeste de plusieurs Etats sur une potentielle adhésion turque a conduit à une stagnation des négociations qui n’a pas incité la Turquie à poursuivre vers l’Union et à effectuer les réformes demandées. Il est bon de rappeler que celles-ci ont un coût : institutionnel, politique et économique. Adopter des transformations à une si large échelle marque la société et doit être assortie de solides perspectives. Par exemple, il n’y a qu’à considérer l’introduction de l’euro en Bulgarie, très clivante même vingt ans après l’entrée du pays dans l’Union. Au passage, mentionnons aussi que le processus entamé par la Géorgie est lui aussi au pont mort, en raison des revirements pro-russes fort peu Droits-de-l’Homme-compatibles de la coalition au pouvoir à Tbilissi.

A noter enfin que certains Etats ont été candidats, et avaient tout pour être admis mais ont sciemment refusé par referendum de rentrer dans l’UE (voire même par plusieurs referendums). Ainsi en est-il de l’Islande, de la Norvège ou de la Suisse. C’est entre autres pour cette raison qu’il existe l’EEE (espace économique européen) et l’AELE (Association européenne de libre-échange – qui dispose même de sa propre Cour à Luxembourg (!) – mais n’inclut pas la Suisse).

 

II – Qu’implique un élargissement ? Quelles limites et perspectives ?

A – Une dynamique intégrative progressive et au succès économique jamais démenti

Ainsi qu’il ressort des paragraphes précédents, l’élargissement est une étape qui ne se décrète pas du jour au lendemain. Pour l’EM aspirant, il nécessite une puissance législative et administrative décisive, sur laquelle peut se briser l’espoir. Le droit communautaire est un droit exigeant, très précis, formaliste au possible et qui souvent ne tolère pas l’à-peu-près – égalité de traitement du marché commun faisant. Pour accompagner au mieux la transformation des standards nationaux à l’aune des canons de Bruxelles, l’UE – bonne fille – a mis en place des fonds de pré-adhésion, censés financer une partie des coûts et des projets qu’entrainent le passage des structures nationales à l’échelle continentale. Faire partie du Conseil de l’Europe, si c’est un quasi-passage obligé, est loin de suffire. Les valeurs et le respect de l’état de droit ne comptent que pour une mince partie du nombre de chapitres ; tout symboliques soient-ils. Se réformer, c’est donc prouver à ses futurs collègues que l’on sait gérer avec sérieux les fonds qu’ils nous confient, que l’on sait mener des réformes et que l’on sait piloter des projets structurants – en bref, que l’on a le savoir-faire pour réaliser ce que les EM font tous les jours quand ils ont à transposer règlements et directives en droit national.

En pratique, l’intégration sait être flexible. La bureaucratie procédurale de la Commission et les représentants des EM ne vivent pas en vase clôt Rue de la Loi. Déjà en 1981, l’entrée de la Grèce était moins motivée par ses performances économiques – dont les fragilités allaient notamment conduire à de multiples procédures d’infraction – que par le souci de l’éloigner durablement de toute tentation « rouge » par un arrimage solide au bloc occidental. Si Valéry Giscard d’Estaing avait beau jeu d’affirmer que l’on ne ferme pas la porte de l’Europe à Platon, la réalité est plus prosaïque et l’illustre philosophe n’y est pas pour grand-chose. Aussi, et par le jeu de l’unanimité, Athènes a obtenu l’entrée de Chypre en 2004, davantage par un « chantage » au veto sur les neuf autres candidats qu’autre chose – et ce en dépit du conflit gelé avec la Turquie, de l’opposition initiale des responsables européens, de la partition de l’île et des milliers de casques bleus qui y stationnent. 

En regardant l’Europe d’aujourd’hui, la situation ukrainienne peut donner à voir une situation identique. Si Kiev se réforme à une vitesse impressionnante, réellement, le total est encore loin d’en faire un candidat naturel immédiat et crédible – au contraire d’autres Etats comme l’Albanie ou le Montenegro. Pour autant, peut-on ignorer le prix du sang et la tenue de la frontière orientale de l’Europe par ce pays ? Bruxelles sait très bien que l’Ukraine fait « le sale boulot » pour elle et que son chemin, après tant de sacrifices, ne peut mener que vers l’Union. Sur une tonalité moins dramatique, il n’est qu’à constater le nombre notable d’actuels EM qui n’ont toujours pas l’euro comme monnaie. A l’origine, seule la Suède et le Danemark (et le RU) avaient obtenu une dérogation (opt-out). La réalité est qu’une part non négligeable de nouveaux EM n’ont toujours pas adopté la monnaie unique – notamment pour des raisons davantage « patriotiques » que purement économiques. L’on peut penser ici à la Pologne ou la Hongrie. Il y a donc sur certains aspects ce que les traités disent et les accommodements raisonnables que l’on en fait entre diplomates. L’UE elle-même ne s’intègre pas autant que les traités le recommanderaient – à la CEDH par exemple (voir, pour les détails, la note du CRSI).

Sur la matière économique, il est indéniable que l’élargissement est avant tout bénéfique pour l’EM intégré. Chaque élargissement a renforcé notre Union, mais particulièrement le nouvel entrant qui se voit quasi-littéralement « arrosé » de fonds spéciaux, de fonds de cohésion, de la PAC et de possibilités de financer ses infrastructures qu’il n’aurait jamais pu obtenir sans. Même en prenant en compte les montants des fonds de pré-adhésion, l’écart reste frappant. Lorsque dix pays ont adhéré à l’UE en 2004, ils ont marqué la plus grande expansion jamais enregistrée par l’édifice communautaire. Au cours des vingt années suivantes, les nouveaux-plus-si-nouveaux ont vu leur niveau de vie doubler, leur chômage diminuer de près de moitié, l’espérance de vie de leur population passer de 75 à 79 ans en moyenne, la pauvreté et l’exclusion sociale reculer fortement et 6 millions d’emplois être créés. Qui dit mieux ? Pour les membres « anciens », et malgré les ressentis et préjugés sur – au hasard – le « plombier polonais », les échanges commerciaux ont plus que quintuplé depuis lors, tandis que 20 millions d’emplois ont également été créés en dépit des crises successives. Pour l’UE dans son ensemble, le marché unique a gagné 74 millions de nouveaux consommateurs à l’époque et l’économie de l’UE s’est développée de 27 % sur la période.

 

B – Une intégration qui porte en son sein certains arbitrages inconfortables

Les défis de l’élargissement ne se posent pas qu’au niveau de la déclinaison des politiques sectorielles en elles-mêmes. Elles peuvent s’envisager sous une perception bien plus macroscopique. Ainsi en est-il de la traditionnelle dualité entre « élargissement » et « approfondissement ». Selon les positions politiques, ces deux dynamiques sont soient irréconciliables pour de bon, soient représentent le yin et le yang de l’avenir communautaire. Une priorisation donnée à l’élargissement signifie la constitution d’un vaste ensemble continental, rassemblant beaucoup de parties prenantes, mais sur un socle commun assez faible, limité à quelques domaines bien précis. Ce faisant, il s’agit d’une approche très intergouvernementaliste, avec un Etat national fort, déléguant peu et gardant sous contrôle la prise de décision à l’échelle supranationale. Rien de surprenant donc à ce que le Royaume-Uni raffole de cette approche, et que le Conseil de l’Europe lui sied à merveille. Rien de surprenant non plus à ce que sa doctrine politique et géostratégique des équilibres en Europe ne se fonde pas réellement dans l’édifice bruxellois ; au point d’en sortir avec pertes et fracas.

La seconde approche conceptuelle privilégie la « qualité » sur la « quantité » : c’est l’approfondissement. En clair, il s’agit de créer une instance supranationale dotée des pouvoirs les plus larges possibles pour l’époque et la situation considérée afin de favoriser un rapprochement plus complet et plus puissant entre les différentes parties prenantes, nécessairement moins nombreuses. La France est, historiquement, partisane d’une telle dynamique – pourvu que ses intérêts s’y retrouvent un tant soit peu (défense par exemple). Aussi, si le Conseil de l’Europe s’est vite élargi, il ne s’est cantonné qu’aux droits fondamentaux. La CEE a du patienter plus de quinze ans entre 1957 et 1973 pour s’élargir, mais avait entre temps un sérieux bilan économique – que même l’entrée de Londres et Miss Maggy ne parviendront pas à enrayer. Au milieu de tout cela, on peut imaginer une situation optimale promouvant à la fois l’entrée d’un plus grand nombre d’EM et la constitution de nouveaux ensembles politiques thématiques communs. Mais, à l’image d’une courbe de Laffer en matière fiscale, n’existe-il pas un optimum, un stade où une fois un certain nombre de participants atteint, toute politique ambitieuse s’estompe ? L’élargissement de 2004, vecteur de telles craintes, semble avoir démontré le contraire mais d’un autre côté le fonctionnement haché et in fine peu ambitieux de toute autre organisation intergouvernementale ayant plus de 30 pays (CoE voire ONU) est un rappel à la réalité des relations internationales.

Au milieu de tous ces débats, chaque pays suit son approche selon ses intérêts et ses calculs coûts-bénéfices. Coûts et bénéfices loin de n’être qu’économiques ou monétaires. La stratégie, le sentiment de sécurité par le repoussement plus à l’est ou au sud d’une frontière ou simplement la bonne entente entre des peuples voisins sont aussi de puissants facteurs explicatifs de telle ou telle position favorable. Du reste, et une fois ceci dit, la variable budgétaire reste et demeure centrale. Pour les bénéficiaires nets du budget, la crainte est de perdre de précieux subsides au profit de nouveaux entrants modifiant la donne. En effet, les aspirants EM ont souvent des régions au PIB en dessous du fameux seuil de 75% de la moyenne européenne. Comme les calculs sont mis à jour en temps réel, des régions autrefois bénéficiaires peuvent se voir propulser au-dessus des 75% simplement car d’autres sont encore moins riches et font baisser la moyenne. En jargon européen, il s’agit d’un passage du statut de « région moins développée » à « région en transition ». Une sémantique sur laquelle est basée la majorité des fonds de cohésion.

Pour illustrer ceci, le très sérieux think tank Bruegel s’est penché sur l’impact que ces adhésions pourraient avoir sur lesdits fonds de cohésion, Actuellement, la plupart de ces régions se trouvent dans le sud de l’Espagne, en Italie, au Portugal, en Grèce et dans une grande partie de l’Europe de l’Est. Rome et Madrid subiraient les réductions de financement les plus importantes, perdant chacune près de 9 milliards d’euros, suivies par Lisbonne (-4 milliards d’euros), Budapest et Bucarest (-2 milliards d’euros chacune). Dans le même temps, Varsovie, malgré le reclassement de certaines régions vers des catégories supérieures, ne perdrait pas au change car son allocation est déjà limitée par un plafond global de 2,3 % du PIB pour la plupart des paiements de cohésion. En clair, même si techniquement ils auraient droit à davantage, ils reçoivent déjà suffisamment pour que l’on plafonne le montant des subsides à ce niveau de PIB. Dans l’hypothèse d’un élargissement à 36 EM, le budget total de l’UE passerait de 1 211 milliards d’euros à 1 356 milliards d’euros. L’UE devrait toutefois réviser ses règles budgétaires avant un éventuel élargissement et mettre en place une période de transition avant que les nouveaux membres puissent accéder aux fonds. 

Dans cette acception, le coût net de l’élargissement pour les 27 EM serait d’environ 26 milliards d’euros par an. D’un autre côté, Bruegel estime qu’une telle expansion stimulerait l’économie des membres actuels, notamment en termes d’exportations et d’investissements : « Les flux d’investissements directs étrangers des pays d’Europe occidentale vers les pays d’Europe centrale et orientale qui ont rejoint l’UE entre 2004 et 2013 se sont avérés rentables, et l’on peut s’attendre à ce que cette tendance se poursuive avec les neuf nouveaux membres« . En outre, les nouveaux EM pourraient apporter de la main-d’œuvre supplémentaire aux pays de l’UE confrontés à des pénuries de personnel : « Si les pays bénéficiaires nets recevaient un peu moins du budget de l’UE après l’élargissement, cette réduction serait mineure par rapport à la réduction du cadre financier pluriannuel actuel (2021-2027) par rapport à 2014-2020 ».

Enfin, un autre aspect à prendre en compte relève du symbole. Une organisation multinationale est bien davantage qu’une simple instance technique ne visant que l’harmonisation désintéressée et parfaitement objective de certaines pratiques. C’est d’autant plus le cas lorsque cette organisation commence à prendre « davantage de chair » pour citer Jacques Delors. Ce faisant, tout l’enjeu pour chaque EM est de peser bien au-delà de son poids théorique et de l’égalité de façade entre les EM ou le nombre d’eurodéputés envoyés au Parlement européen. Il s’agit ici d’avoir des fonctionnaires de sa nationalité, un poste de commissaire influent voire une représentation de sa langue suffisamment développée (le français ou l’allemand essayant de garder leur place à l’ombre de l’anglais par exemple). Ainsi, l’entrée de nouveaux EM rebat l’équilibre puisqu’il faut faire de la place aux nouveaux eurodéputés et représentants de l’EM, recruter des nouveaux fonctionnaires avec la nationalité idoine, traduire tout un tas de documents dans la ou les nouvelles langues officielles, etc. Tout cela nécessite du budget et l’acceptation par les EM d’un probable déclin (relatif) de leur influence – particulièrement pour les actuels « petits » ou « moyens » EM qui ont déjà de quoi se sentir parfois marginalisés. 

De l’autre côté de la chaine symbolique, ce n’est pas non plus une mince affaire que de faire accepter l’idéal communautaire à sa propre population. Si l’entrée dans l’UE peut avoir fait l’objet d’un referendum (ou de plusieurs) et que les valeurs et l’image de paix et de prospérité projetée par l’Union sont des incitants puissants, le retour de bâton peut l’être également. Que l’on pense au retour en grâce des gouvernements de tendance nationaliste voire ouvertement eurosceptique, qui n‘hésitent pas à utiliser la complexité et l’éloignement du système européen pour leur population à des fins de politique intérieure. A ce titre, et sans aller chercher à l’Est, le Brexit est un exemple édifiant du triomphe de la démagogie éruptive sur la froide réalité rationnelle des choses.

 

Conclusion

L’élargissement est – à bien des égards et à l’image d’autres politiques de l’Union – bien plus qu’un simple acte de rationalité économique visant à constituer un marché toujours plus grand. Il est aussi bien plus qu’un message politique et/ou symbolique. Il est les deux à la fois. Ces deux dimensions complémentaires rendent l’acte d’élargissement porteur d’une symbolique qui dépasse parfois voire souvent la taille du ou des pays en question. Si les efforts pour atteindre une société démocratique, fonctionnant sur l’économie de marché, respectueuse des valeurs et capable de digérer un acquis communautaire en perpétuelle agrandissement sont naturellement le cœur de ce qui est attendu de tout entrant potentiel, il ne suffisent pas.

En effet, l’élargissement est trop souvent pensé comme un processus à sens unique, visant uniquement à mettre à niveau le candidat. Or, toute la dimension politique de l’acte d’acceptation se traduit dans le chois des EM de franchir tel ou tel stade dans la procédure. C’est donc peut-être moins le pays-cible que l’on cherche à évaluer que sa propre capacité à pouvoir défendre ses intérêts et peser dans le jeu continental alors que l’Union comptera de nouveaux membres – ces derniers devenant aptes à faire basculer des alliances. Ces calculs, pour le coup uniquement basés sur des stratégies purement nationales, se reflètent mieux qu’ailleurs dans les considérants budgétaires, politique agricole et fonds sociaux en premier lieu. De manière accessoire mais visible, le politique est friand des symboles, et qui dit plus d’EM dit, en théorie, moins d’eurodéputés de sa nationalité, une proportion moins grande de fonctionnaires de son Etat et moins de postes à responsabilité plus ou moins « fléchés » vers tel ou tel pays. Le vrai travail d’acceptation du changement n’est peut-être pas dans le camp auquel on pense instinctivement.

Dans tout cela, la position de la France est ambiguë. S’il est inenvisageable de se positionner de brut en blanc contre tout élargissement – et ainsi faire chambre commune avec la très-peu fréquentable Hongrie – Paris use pourtant de manœuvres dilatoires, tendant de reporter certaines échéances pour les candidats les plus en vue. Le Monténégro, pays avancé dans le processus s’il en est, l’a appris à ses dépens. Cela reflète bien les craintes exposées ci-dessus, et la prévalence des perceptions nationales et des craintes sur les réalités et les avantages – tout pro-européen que puisse être la direction politique nationale. Au global, et sans rien renier des difficultés que pose chaque adhésion tout comme des « sacrifices » qu’elle peut vouloir signifier pour les 27 membres actuels du club, l’Union reste un facteur de cohésion et de facilitation du dialogue, des investissements et un moteur de croissance. Un nouvel Etat-membre – au terme du long et minutieux processus d’adhésion – réunit toutes les conditions pour renforcer le marché unique. Et, pour peu que l’on s’y prenne avec adresse, c’est une occasion de projeter une influence, une langue, une économie et des intérêts communs sur un nouvel espace et une nouvelle population. Alors ?

 

* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

 

Sources et bibliographie :

Travaux :

DARVAS Zsolt et MEJINO-LOPEZ Juan, “What enlargement could imply for the European Union’s budget”, Bruegel.org, 12/12/2024. Disponible sur: https://www.bruegel.org/analysis/what-enlargement-could-imply-european-unions-budget 

 

Autres :

Eur-Lex pour les dispositions législatives

« Le paquet Élargissement 2025 montre les progrès accomplis vers l’adhésion à l’UE par les principaux partenaires de l’élargissement », Communiqué de presse, Commission européenne – représentation au Luxembourg, 04/11/2025. Disponible sur : https://luxembourg.representation.ec.europa.eu/actualites-et-evenements/actualites/le-paquet-elargissement-2025-montre-les-progres-accomplis-vers-ladhesion-lue-par-les-principaux-2025-11-04_fr 

« Quelles sont les conditions et les modalités d’adhésion à l’Union européenne ? », Vie publique, 22/08/2024. Disponible sur : https://www.vie-publique.fr/fiches/20366-quelles-sont-les-conditions-et-les-modalites-dadhesion-lue 

Notes du CRSI relatives au Conseil de l’Europe et à la CEDH

DABROWSKI Marek, « EU enlargement momentum risks falling victim to veto power », Bruegel.org, 10/11/2025. Disponible sur: https://www.bruegel.org/first-glance/eu-enlargement-momentum-risks-falling-victim-veto-power 

 

Sources de presse :

«In Bulgaria, villagers fret about euro introduction », France24 English, 23/12/2025. Disponible sur :  https://www.france24.com/en/live-news/20251223-in-bulgaria-villagers-fret-about-euro-introduction 

« Vingt-six États membres de l’UE réitèrent leur soutien au processus d’élargissement », Agence Europe – bulletin quotidien du 17/12/2025. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13774/29 

« Podgorica ferme cinq autres chapitres de ses négociations d’adhésion et se rapproche un peu plus de l’UE », Agence Europe – bulletin quotidien du 17/12/2025. Disponible sur : https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/13774/30 

DELL’ANNA Alessio, « UE : quelles conséquences économiques en cas d’élargissement à 36 membres ? », Euronews, 18/12/2024. Disponible sur : https://fr.euronews.com/my-europe/2024/12/18/ue-quelles-consequences-economiques-en-cas-delargissement-a-36-membres 

CLARISSE Yves, « La Grèce et l’Union européenne, un mariage de déraison », Reuters, 12/10/2011. Disponible sur : https://www.reuters.com/article/world/la-grce-et-lunion-europenne-un-mariage-de-draison-idUSPAE79B0DH/ 

BOMELEM Boran, « La procédure d’adhésion à l’Union européenne », Toute l’Europe, 27/06/2024. Disponible sur : https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/la-procedure-d-adhesion-a-l-union-europeenne/