Institutions

– Par Olivier DEBENEY, chef de cabinet

Frontex, l’agence incontournable

Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (basée à Varsovie), est au cœur de l’actualité migratoire en Europe. Créée en 2004, elle a pour mission de coordonner la surveillance des frontières extérieures de l’espace Schengen et de lutter contre la migration illégale. Avec l’augmentation des flux migratoires ces dernières années, Frontex a vu son rôle et ses moyens être considérablement renforcés pour passer d’une petite structure humanitaire à une police des frontières européenne. L’agence dispose désormais d’un budget d’un milliard d’euros et d’une force d’intervention rapide de plus de 2100 garde-frontières permanents.

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Historique

2004 : Les débuts

L’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (Frontex) est créée par le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004. Son objectif est de renforcer la coopération entre les États membres en matière de gestion des frontières extérieures et de lutter contre l’immigration illégale.

2005-2014 : Développement et expansion

Durant cette période, Frontex se concentre sur la coordination des opérations de surveillance des frontières maritimes et terrestres, ainsi que sur le développement de formations communes pour les garde-frontières. L’agence lance également des initiatives pour améliorer l’échange d’informations et de technologies entre les États membres.

2015 : Crise migratoire et montée en puissance

L’afflux massif de migrants vers l’Europe en 2015 met Frontex au cœur de la gestion de la crise. L’agence est appelée à coordonner les efforts des États membres pour secourir les migrants en mer, empêcher les arrivées illégales et lutter contre les réseaux de passeurs.

2016 : Renforcement des pouvoirs et création du Corps européen de garde-frontières et de garde-côtes.

L’agence dispose depuis d’une réserve de réaction rapide composée de 1 500 agents.

Le règlement (UE) n° 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 renforce considérablement les pouvoirs et les moyens de Frontex. L’agence est désormais dotée d’un budget plus important et d’un corps permanent de garde-frontières : le Corps européen de garde-frontières et de garde-côtes (CGF).

Il aide à :

• Gérer les migrations avec plus d’efficacité,
• Améliorer la sécurité intérieure de l’UE,
• Protéger le principe de libre circulation des personnes.

Novembre 2019 : Adoption d’un règlement visant à renforcer le rôle de l’agence.

Connu sous le nom de règlement Frontex, il prévoit :

• Une gestion intégrée des frontières,
• Un rôle accru de l’agence dans le traitement des retours,
• La création d’un contingent permanent de 6 500 personnes d’ici 2021 et de 10 000 personnes d’ici 2027.

Depuis, Frontex peut acquérir son propre matériel, notamment des avions et des navires. Dans les faits, les États membres les mettent à disposition et obtiennent ensuite un remboursement.

2022 : Démission de Fabrice Leggeri

Le directeur de l’agence démissionne à la suite d’une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) concernant différentes accusations dont il sera ultérieurement blanchi (harcèlement, inconduite, notamment pendant le Covid et sur des sujets de recrutement, et refoulement de migrants). Le Néerlandais Hans Leijtens lui succède.

Frontex intervient dans toute l’Union européenne, des frontières orientales de l’UE jusqu’à la Grèce et Chypre, en passant par les Balkans. L’agence mène aussi des opérations en Moldavie, en Serbie, au Monténégro et en Albanie, grâce à des accords négociés.

Missions

• Assurer une veille permanente de la situation aux frontières extérieures de l’UE et de l’espace Schengen.
• Porter assistance aux Etats membres, notamment pour enregistrer et identifier les migrants à leur arrivée, et en coordonnant le déploiement de moyens techniques et humains supplémentaires au sein des Etats.
• Coordonner des opérations de renvoi de migrants irréguliers vers leur pays d’origine.
• Uniformiser les normes de contrôles aux frontières.

Quelques opérations importantes

 

L’opération Triton, lancée par l’agence européenne de surveillance des frontières Frontex en novembre 2014 en remplacement de l’opération Mare Nostrum, visait à la fois à surveiller les frontières maritimes de l’Union européenne en Méditerranée centrale et à porter secours aux migrants en détresse. Durant ses trois années d’existence, l’opération a contribué à démanteler des réseaux de passeurs et à lutter contre le trafic d’êtres humains et contre l’immigration irrégulière. Triton est également venue en aide à plus de 60 000 migrants en mer. L’opération Triton a été controversée dès son lancement. Certains critiques l’ont accusée de ne pas en faire assez pour sauver des vies, tandis que d’autres ont pointé du doigt son coût élevé et son inefficacité à endiguer le flux de migrants vers l’Europe.

En février 2018, Triton a été remplacée par l’opération Themis, qui s’inscrit dans le cadre d’une approche plus globale de la gestion des migrations en Méditerranée. Themis poursuit les objectifs de surveillance des frontières et de sauvetage en mer, tout en renforçant la coopération avec les pays d’origine et de transit des migrants. [1] [2]

L’opération Poséidon, lancée conjointement par la Grèce et l’agence européenne Frontex en décembre 2015, vise à contrôler les frontières maritimes grecques en mer Égée et à lutter contre le trafic de migrants et d’autres activités criminelles.

Elle répond à une augmentation importante du nombre de migrants arrivant par la mer, dont beaucoup traversaient la mer Égée depuis la Turquie (faisant pression sur l’UE) pour atteindre les îles grecques. Cette opération a mis en place de nombreux moyens, notamment aériens, maritimes et terrestres et a permis de ralentir l’immigration clandestine dans cette zone sans qu’il soit possible d’avancer des chiffres sûrs (60 000 personnes interceptées en 2023 [3]).

D’autres opérations telles que Hermes (Lampedusa, 2011), Indalo (Espagne-Maroc, 2014), Irini (patrouilles aériennes partout en Méditerranée, 2020) sont régulièrement lancées.

Liens avec Europol

Frontex et Europol collaborent étroitement pour la sécurité aux frontières et la lutte contre la criminalité grâce à des échanges d’informations (données opérationnelles, itinéraires migratoires, renseignements sur les réseaux criminels, le trafic de migrants ou les réseaux contrebandiers). Les deux agences peuvent aussi mener des opérations conjointes (Poséidon par exemple) et s’assister en cas de besoin, notamment sur le plan opérationnel.

Frontex est également amené à collaborer avec l’agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA) qui déploie une assistance opérationnelle aux pays de l’UE confrontés à une pression migratoire et protège les droits fondamentaux des demandeurs d’asile.

Europol en quelques données [4] :

• Plus de 1400 personnes.
• 264 officiers de liaison.
• Des milliers d’enquêtes internationales chaque année.
• Une agence officielle de l’Union européenne depuis le 1er janvier 2010.

Eurosur, un système d’information clé

Eurosur est un système européen de surveillance des frontières maritimes et terrestres, mis en place en 2013 pour lutter contre l’immigration clandestine et la criminalité transfrontalière. Il permet de multiplier les échanges d’informations, grâce à un réseau de communication protégé. Il permet de partager des images et des données en temps réel sur les frontières (obtenus par satellites, hélicoptères, drones, systèmes de compte rendu des navires…). Doté d’un budget de 224 millions d’euros pour la période 2014-2020 il est un élément clé pour Frontex. [5]

Trois objectifs courus :

1. Réduire l’immigration clandestine en Europe,
2. Lutter contre la criminalité transfrontalière,
3. Assurer la protection et le sauvetage des migrants en mer.

Assistance aux personnes en détresse en mer

Le droit européen et international impose aux États un certain nombre d’obligations envers les personnes en détresse en mer. Ces obligations visent à garantir le sauvetage des personnes en danger, leur protection et leur débarquement dans un lieu sûr.

3. Obligation de porter secours : La convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) et la convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes (SAR), repris par le règlement Frontex (règlement UE n° 2019/1896) et la directive relative aux sanctions applicables aux passeurs (directive (UE) 2021/2118).
4. Obligation de ne pas refouler : La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) et la Convention relative au statut des réfugiés interdisent le refoulement des personnes vers un pays où elles risquent d’être persécutées ou de subir des traitements inhumains ou dégradants. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la directive relative à l’asile (directive 2013/33/UE) reprennent ce principe.
5. Obligation de garantir un débarquement sûr : Demandé par le droit international et la Cour de justice de l’UE.

Rétablir des frontières intérieures ?

L’article 29 du code frontières Schengen autorise les États membres à réintroduire des contrôles à certaines frontières intérieures, dans des circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement de l’espace Schengen. Uniquement en dernier ressort.

• Pour une durée de six mois maximum,
• Reconductible trois fois seulement,
• Deux ans

Les articles 25 et 26 du code frontières Schengen disposent que les États membres peuvent introduire des contrôles temporaires aux frontières en cas de circonstances prévisibles.

• Notifier l’intention 4 semaines avant,
• Durée maximale de 30 jours ou pour la durée prévisible de la menace,
• Six mois maximum.

Le processus politique européen prône un élargissement continu des compétences de l’Union européenne, y compris en matière migratoire, et ce, indépendamment des politiques votées dans chacun des pays membres. C’est dans ce contexte que Frontex voit son influence croître et développe des moyens toujours plus importants.

 

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Sources

[1] Union européenne

[2] Conseil européen

[3] Frontex

[4] Europol, données août 2023

[5] Toute l’Europe, 03/12/2020

Le Pacte européen sur la migration et l’asile

En France, l’adoption de la loi pour contrôler l’immigration et améliorer l’intégration, le 19 décembre 2023, a causé de nombreux rebondissements parlementaires, une focale médiatique appuyée et une déstabilisation du gouvernement. Par une coïncidence de calendrier, l’aboutissement des discussions autour du Pacte européen asile et migration a fait l’objet d’un compromis, le lendemain, entre le Parlement européen et le Conseil de l’UE dans une relative indifférence.

Par Louis-Marie Mautin

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Alors que la loi immigration était la 30ème sur le sujet depuis 1980, et que 32 de ses 86 articles ont été censurés par le Conseil Constitutionnel, on peut se questionner sur la capacité réelle d’action du pouvoir politique français, et particulièrement législatif, sur la situation migratoire.

Dans ce contexte, quels sont les effets du Pacte européen asile et migration sur l’évolution des choses et sur notre souveraineté d’action ?

Naissance d’un Pacte européen immigration

La politique commune en matière d’asile trouve son fondement juridique sur les articles 67, 78 et 80 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) tandis que l’immigration légale relève de la compétence de l’Union selon les articles 79 et 80 du même traité.

Depuis l’adoption du Traité de Lisbonne signé en décembre 2007 et entré en vigueur en décembre 2009, l’article 80 prévoit explicitement le principe de solidarité entre États membres inégalement concernés par les flux migratoires.

Le premier Pacte européen sur l’immigration et l’asile est présenté lors de la présidence française de l’Union en juillet 2008. C’est une initiative conjointe de Nicolas Sarkozy et de son ministre de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du codéveloppement, Brice Hortefeux, visant à imposer une immigration choisie à leurs partenaires européens.

Ce pacte se structurait autour de cinq axes :

• Renforcer l’efficacité des contrôles aux frontières,
• Organiser l’immigration légale,
• Lutter contre l’immigration irrégulière en favorisant les retours,
• Harmoniser les politiques de l’asile,
• Renforcer les partenariats avec les pays d’origine responsables des migrations et favoriser leur développement.

Au-delà de Schengen, ce pacte s’applique aux 27 États membres.

Pourquoi un Pacte selon l’UE ? “Ce procédé permet de faire avancer de manière cohérente différentes mesures ayant des répercussions les unes sur les autres.” [1]

La primauté du droit européen en matière migratoire

Par suite de ce premier Pacte sur l’immigration et l’asile, la souveraineté nationale en matière migratoire cède le pas au droit européen.

Par exemple, la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 dite “directive retour” a donné une base juridique à la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE), en 2011, pour interdire les sanctions pénales à l’encontre des clandestins.

C’est cette jurisprudence qui a conduit, en 2012, le législateur à supprimer le délit de séjour irrégulier en droit français.

Plus proche de nous, dans un arrêt de septembre 2023, la CJUE interdit le refoulement systématique d’un étranger entré irrégulièrement sur le territoire français, contre l’avis du Ministre de l’Intérieur Gérald Darmanin, en vertu des “normes et procédures communes prévues par la directive retour”.

Contrairement à l’intuition de départ d’”immigration choisie”, nous sommes en réalité dans un système d’ “immigration subie”.

Origine et contenu du nouveau Pacte asile et migration

Durant l’année 2015, l’Union européenne enregistre des records d’immigration : 1,86 million de franchissements illégaux à ses frontières et 1,28 million de demandes d’asile, selon Eurostat [2].

La crise des réfugiés, qui se prolonge jusqu’en 2016, révèle l’inefficacité de la politique migratoire de l’Union, ce qui incite la Commission européenne à préparer un paquet de textes pour réformer sa politique en la matière. Fin septembre 2020, quelques  jours  après  l’incendie  d’un  camp hébergeant 12 000 réfugiés sur l’île de Lesbos en Grèce, elle présente un Pacte sur la migration et l’asile.

Le pacte comprend 9 textes dont 5 règlements à portée législative, 3 recommandations et un document d’orientation.

Les règlements instaurent :

• Une procédure de filtrage aux frontières extérieures permettant la mise en centres fermés des étrangers dans l’attente du traitement de leur demande,
• Un mécanisme de “solidarité obligatoire” pour la répartition de 30 000 migrants par an entre États ou le versement d’une contribution de 20 000€ par migrants refusés,
• Des dérogations et mesures de protection en cas de crise majeure,
• Une extension de la base de données Eurodac avec le prélèvement d’empreintes digitales, photo, examen des documents d’identité dès l’âge de 6 ans et une plus grande conservation dans le temps,
• Une modification des procédures de retour à la frontière, de recours, et de demandes ultérieures.

Les trois recommandations portent sur la gestion des crises, les réinstallations, les voies légales d’entrée sur le territoire, les sauvetages en mer. Le texte d’orientation concerne les passeurs et la lutte contre le trafic de migrants.

Si un compromis a été trouvé fin 2023 en trilogue, le Parlement européen doit encore approuver ce Pacte asile et migration par un vote.

Analyse : opportunités, difficultés et perspectives

Ce pacte est censé apporter une meilleure maîtrise du phénomène migratoire par la coopération selon la Commission européenne.

Cependant, cela se fait dans la contrainte de certains États membres puisque le vote à l’unanimité n’a pas été de mise au Conseil de l’UE. Le vote à la majorité qualifiée lui a été préféré dans le but de faire aboutir les discussions avant les élections de juin 2024. C’est le texte sur la répartition des migrants qui a nourri la plus vive controverse. Après que l’Italie se soit rangée à l’avis majoritaire, la Bulgarie, la Slovaquie, la Tchéquie et Malte se sont abstenues sur ce texte. La Hongrie et la Pologne ont voté contre. En plus d’être une dépossession de souveraineté, cela remet en cause la cohérence de ces nouvelles mesures au niveau européen. Les propos du ministre hongrois des Affaires étrangères qui déclare : “Nous ne laisserons entrer personne contre notre volonté” [3] laissent à comprendre que tous ne seront pas solidaire de la “solidarité obligatoire”.

A ce stade, il paraît tout à fait probable que le refus des quotas de migrants soit une double peine pour les États : devoir payer la contribution financière et supporter l’éventuelle venue des réfugiés qui sont ensuite libres d’entrer sur son territoire depuis les pays voisins. A fortiori quand ce voisin est surchargé en supportant les quotas des autres. Même si, payer la contribution de 20 000€ par migrants pourrait paraître intéressant dans certains cas, étant donné qu’un mineur non accompagné coûte entre 30 000 et 70 000€ annuellement selon l’Assemblée des Départements de France.

Par ailleurs, la fin du règlement Dublin qui consistait à responsabiliser les pays d’entrée des demandeurs d’asile, cède la place à un système de mutualisation centralisée des migrants. Comme tout recul de subsidiarité, il équivaut à un recul de responsabilité et, par effet levier, de contrôle démocratique et d’efficacité.

Le Pacte européen asile et migration se contente d’une gestion de l’immigration sans stopper les causes qui la nourrissent.

D’abord, parce qu’il y a un refus de stopper cette immigration dont certains pays, dont la population vieillit et qui manque de main d’œuvre, ont besoin. Ensuite, il y a une grande difficulté à mener une politique étrangère commune à tous les États membres pour contribuer à la stabilité et au développement des pays de départ, puisqu’il ne s’agit pas d’une compétence européenne.

De plus, la solidité de ce Pacte repose sur le bon fonctionnement de Frontex. Or, jusqu’ici, elle fonctionne plutôt comme une “agence humanitaire” comme l’a qualifiée son ancien dirigeant français, Fabrice Leggeri, qui a démissionné en avril 2022 pour ne pas avoir pu assurer sa mission de “force de police des frontières” [4] en raison des réticences internes des institutions européennes (propos tenus en juin 2022 en audition au Sénat).

Pour finir, le Pacte européen émet de nombreuses contraintes sur les États à l’intérieur de l’Union, en cherchant à se renforcer à l’extérieur. Cependant, il ne produit pas d’effet rétroactif. Ce qui ne permet pas de résoudre la situation interne actuelle des États, comme la faible exécution des éloignements et expulsions en France. Au contraire, le Pacte européen, pour compenser ses mesures coercitives, attribue de multiples nouvelles « protections » aux individus étrangers, qui restreignent les marges de manœuvres des États.

De son côté, le premier ministre britannique, Rishi Sunak, en pleine possession de ses capacités souveraines, a pour objectif d’externaliser les procédures d’asile au Rwanda, comme politique dissuasive. Adoptée à la Chambre des communes, la ratification de ce traité nécessite encore des modifications juridiques pour être acceptée par la Chambre des Lords, mais la mesure remporte une forte adhésion de la population. S’il y parvient, la France, qui est une nouvelle frontière extérieure de l’UE dans la Manche, risque de voir sa situation migratoire s’empirer.

Au sein de l’UE, la présidente du Conseil italien, Giorgia Meloni, appelle à un nouveau partenariat avec l’Afrique, particulièrement en Tunisie et en Libye : en envoyant une aide aux États africains contre leur contrôle des migrations irrégulières. Cette solution semble être une perspective intéressante pour tarir le problème plus en amont. Elle a même réussi à convaincre Ursula Von der Leyen de signer un accord de coopération avec la Tunisie en juillet 2023.

Chiffres et réalité 2022 – immigration dans l’UE en hausse

• Régulière :  Près de  3,4 millions de premiers titres de séjour ont été délivrés. 3 millions en 2019, avant la pandémie.
• Irrégulière : 330 000 entrées irrégulières. Record depuis 2015.
• Asile : 958 800 demandes d’asile, dont 877 800 premières demandes, ont été introduites, soit une augmentation de 52 % par rapport à 2021.
• Retour : 422 400 décisions de retour émises. 17% exécutées. Nationalités les plus représentées, Algériens (33 535), Marocains (30 510), Pakistanais (25 280). [5]

Chiffres et réalité – janvier-septembre 2023

Plus de 2 500 migrants ont péri ou disparu en Méditerranée de janvier à septembre 2023, selon le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), soit près de 30 000 migrants portés disparus depuis 2014 dans la traversée, selon l’Organisation internationale pour les migrations (OIM).

Irréguliers : 281 872 franchissements des frontières. Augmentation de 18 % par rapport à la même période de 2022 (source Frontex).

La majeure partie des arrivées se fait par la route des Balkans et la Turquie. [6]

 

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Sources

[1] Commission européenne, 23/09/2020

[2] Eurostat, 29/06/2017

[3] RFI, 21/12/2023

[4] Public Sénat, 14/06/2022

[5] Eurostat

[6] Eurostat