Olivier Debeney

– Par Olivier DEBENEY, chef de cabinet

Les acteurs institutionnels

L’Union européenne (UE) est une organisation unique régie par un ensemble de traités qui définissent ses institutions et ses compétences. Le pouvoir est partagé entre plusieurs instances qui se sont construites progressivement, et parfois selon des écoles de pensées différentes (néo-fonctionnalistes – Europe de l’expertise qui supplante le pouvoir des élus ; fédéralistes – les prises de décision des États membres de l’UE doivent se faire à l’échelon européen ; intergouvernementalistes – Europe des nations). C’est ce qui a donné à l’UE sa structure actuelle, composée de nombreux organes, travaillant notamment sur les questions migratoires et sécuritaires…

Les acteurs décisionnaires

L’Union européenne est composée de sept institutions, dont quatre qui sont décisionnelles : le Conseil européen, le Conseil de l’UE, la Commission européenne, et le Parlement européen. Ces quatre institutions dirigent l’administration et donnent les orientations politiques en jouant des rôles différents dans le processus législatif.

En général, le Conseil européen (qui réunit les chefs d’État ou chefs de gouvernement des vingt-sept États membres) ne légifère pas. Toutefois, il peut approuver les modifications apportées au traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE). Son rôle principal est de définir les orientations politiques de l’UE.

“En principe, la Commission présente de nouvelles législations qui sont adoptées par le Parlement et le Conseil de l’Union européenne. Ensuite, les actes législatifs sont mis en œuvre par les États membres, la Commission étant chargée de veiller à ce qu’ils soient correctement appliqués.”[1]

Les trois autres institutions de l’UE sont la Cour de justice de l’Union européenne, la Banque centrale européenne et la Cour des comptes européenne.

Les organes fonctionnels et services interinstitutionnels

Sept organes ont pour mission de conseiller les institutions citées précédemment (le Comité économique et social européen – CESE, le Comité européen des régions – CdR), de veiller à ce que les institutions respectent les règles et procédures de l’UE (le Médiateur européen, le Contrôleur européen de la protection des données – CEPD) ou de soutenir l’UE dans le domaine des affaires étrangères (le Service européen pour l’action extérieure – SEAE). Enfin, la Banque européenne d’investissement (BEI) finance des projets qui contribuent à réaliser les objectifs de l’Union, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’UE.

Quatre services interinstitutionnels existent pour soutenir l’action européenne (l’équipe d’intervention en cas d’urgence informatique, l’école européenne d’administration, l’office européen de la sélection du personnel et l’Office des publications).

Les acteurs opérationnels

Pour parvenir à légiférer et à mener son action sur l’ensemble des compétences qui lui sont attribuées, l’Union européenne s’appuie sur plus de quarante agences spécialisées qui remplissent, chacune, des missions spécifiques. Dotées d’une personnalité juridique propre, elles contribuent à la mise en œuvre des politiques de l’UE.

Ces agences se répartissent en quatre catégories :

• Les agences exécutives, instituées par l’exécutif européen pour une durée déterminée, sont des entités juridiques actuellement au nombre de six. Elles travaillent sur des initiatives de la Commission, telles que l’innovation, la recherche, le climat et l’environnement, l’éducation et la culture ou encore la santé et le numérique.
• Les agences de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) mettent en œuvre la politique étrangère, de sécurité et de défense Nous y retrouvons l’Agence européenne de défense, l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne et le Centre satellitaire de l’Union européenne.
• Les agences et organes EURATOM qui coordonnent les programmes nationaux de recherche nucléaire, à des fins pacifiques, fournissent des connaissances, des infrastructures et des financements pour l’énergie nucléaire et garantissent un approvisionnement en énergie nucléaire sûr et suffisant [2] . On y retrouve l’Agence d’approvisionnement d’Euratom et l’Agence Fusion for Energy (F4E).
• Les agences décentralisées (ou agence de régulation) sont totalement distinctes des institutions et sont dotées d’une personnalité juridique propre et ne sont pas limitées par le temps (créée à durée indéterminée). Elles sont pourvues d’un conseil d’administration, auquel siègent les États membres et la Commission, et d’un directeur.

“Elles relèvent du contrôle de leur conseil d’administration et participent à la mise en œuvre des politiques de l’UE, tout en appuyant la coopération entre l’Union et les autorités nationales. Pour cela, elles mettent en commun les compétences et connaissances techniques et spécialisées des institutions nationales et européennes.” [3]

Elles interviennent sur des sujets variés tels que l’alimentation, la médecine, comme l’Agence européenne des médicaments (EMA) qui s’est fait connaître pendant la crise Covid, la justice, la sécurité, la toxicomanie, l’environnement, le droit des citoyens de l’UE, la pêche ou encore les chemins de fer. On en compte actuellement plus d’une trentaine [4], parmi lesquelles :

• L’agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex),
• L’agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) ou encore,
• L’agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA).

Sources

– Par Olivier DEBENEY, chef de cabinet

Les compétences de l’Union européenne

L’immigration est devenue une compétence partagée entre l’Union européenne et ses États membres. La signature du Pacte européen en décembre 2023 l’illustre et rappelle l’importance prise par les institutions de l’UE (Commission européenne, Conseil européen, Conseil de l’Union européenne) dans de nombreux domaines dont l’immigration.

Généralités

Le droit européen s’immisce dans une multitude de domaines de la vie quotidienne des citoyens, des entreprises, des administrations et des associations au sein des États membres. Cette imbrication profonde affecte de manière significative le fonctionnement du système juridique et administratif de chaque pays. Les États membres doivent transposer les directives européennes en droit national, c’est-à-dire les adapter à leur propre système juridique. Pour que l’Union européenne puisse agir, elle doit cependant y être autorisée. Tout pouvoir qui lui est conféré est défini par des traités. Les trois textes majeures en la matière sont :

• Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, signé à Rome (1957) [1]
• Le traité sur l’Union européenne, signé à Maastricht (1992) [2]
• Le traité de Lisbonne (2007) [3]

Le traité de Maastricht élargit les compétences de l’Union européenne (éducation, formation professionnelle, culture, santé publique, protection des  consommateurs,  réseaux  transeuropéens  et politique industrielle), met en place une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et lance les grands travaux d’une politique intérieures et de justice où les décisions se prennent à l’unanimité entre les différents pays de l’UE. Les domaines concernés sont les suivants :

• Les frontières extérieures de la Communauté ;
• Lutte contre le terrorisme, la criminalité, le trafic de drogue et la fraude internationale ;
• Coopération en matière de justice pénale et civile ;
• Création d’un Office européen de police (Europol) doté d’un système d’échange d’informations entre les polices nationales ;
• Lutte contre l’immigration irrégulière ;
• Politique commune d’asile.

Un transfert des compétences

L’Union européenne ne peut agir que dans les domaines où ses États membres lui ont donné le pouvoir de le faire, selon les traités européens. Ces traités définissent qui peut légiférer et dans quel domaine : l’UE, les États membres, ou les deux.

Selon trois grands principes

• Le principe d’attribution : L’UE dispose uniquement des pouvoirs qui lui ont été conférés par les traités européens, ratifiés par tous les États membres ;
• Le principe de proportionnalité : L’action de l’UE ne peut pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ;
• Le principe de subsidiarité : Dans les domaines où l’UE ou les États membres peuvent agir, l’UE ne peut intervenir que si son action est plus. [4]

Trois compétences

• Les compétences exclusives : “Seule l’UE est habilitée à adopter des actes législatifs. Le rôle des États membres se limite à appliquer la législation, sauf si l’UE les autorise à adopter eux-mêmes certains actes.” [5] Elles sont définies par l’article 3 du traité sur le fonctionnement de l’UE
  • Union douanière
  • Etablissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur
  • Politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro
  • Conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche
  • Politique commerciale commune
  • Conclusion d’un accord international (sous conditions)

• Les compétences partagées : “Les États membres ne peuvent agir que si l’UE a décidé de ne pas le faire ou si elle n’a pas encore proposé de législation.” [6]

• • Marché unique
  • Emploi et affaires sociales
  • Cohésion économique, sociale et territoriale
  • Agriculture
  • Pêche
  • Environnement
  • Protection des consommateurs
  • Transports
  • Réseaux transeuropéens
  • Energie
  • Justice et les droits fondamentaux
  • Migration et les affaires intérieures
  • Santé publique (cf a.168 TFUE)
  • Recherche et l’espace
  • Coopération au développement et l’aide

• Les compétences d’appui : Les États membres légifèrent, l’UE apporte son aide (soutenir, coordonner ou compléter l’action des États).

• • Coordination des politiques économiques et de l’emploi
  • Définition et la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune
  • “Clause de fiexibilité”, qui, dans des conditions strictes, permet à l’UE d’intervenir en dehors de ses domaines normaux de responsabilité

En matière migratoire

La politique migratoire de l’Union européenne est un domaine complexe et en constante évolution, marqué par un partage des compétences entre l’UE et ses États membres.

L’Union européenne intervient dans les domaines suivants :

• L’Adoption de la législation en matière d’asile et de migration : le Parlement européen et le Conseil de l’UE adoptent conjointement la législation relative à l’asile, aux visas, aux frontières et aux droits des migrants. Ils définissent les conditions d’entrée et de séjour des immigrants légaux (le Pacte européen en est un bon exemple).
• La coordination des politiques nationales : l’UE encourage la coordination des politiques migratoires des États membres et veille à la cohérence de ces politiques avec le droit de l’UE.
• Le financement des politiques migratoires : l’UE cofinance des projets et programmes en matière de migration dans les États membres et dans les pays.
• La coopération avec les pays tiers : l’UE négocie des accords avec des pays tiers sur la migration et le développement (la PESC prend alors le relais). Les États membres conservent pour leur part les compétences suivantes en matière de migration :
  • La mise en œuvre de la législation européenne : les États membres sont responsables de la transposition et de l’application de la législation européenne en matière d’asile et de migration.
  • La gestion des frontières nationales : les États membres contrôlent leurs propres frontières et peuvent décider de mettre en place des contrôles aux frontières intérieures en cas de circonstances
  • Les décisions d’admission et d’expulsion : les États membres sont responsables de l’examen des demandes d’asile et de l’octroi de permis de séjour.
  • Ils peuvent également décider d’expulser les migrants en situation irrégulière.

Ce partage des compétences sur un sujet aussi important que celui de l’immigration, en raison des enjeux qu’il représente – souveraineté des États sur des compétences régaliennes, sécurité intérieure, enjeux humains et sociaux-économiques, notions de solidarité – entraîne un certain nombre de difficultés tant fonctionnelles que politiques. En premier lieu, les gouvernements des pays de la zone UE n’ont pas tous la même approche en la matière et ont parfois des considérations bien différentes ; c’est notamment le cas de la Hongrie régulièrement mise en exergue dans les médias. Par ailleurs, les États membres peuvent parfois avoir des interprétations différentes de la législation européenne et appliquer les textes différemment les uns des autres.

Le Pacte européen a été signé, en autres, pour lutter contre ce manque de coordination entre les politiques nationales (interprétation, application et logistique commune – avoir les mêmes modes opératoires aux moments opportuns, les États membres ont souvent tendance à agir tel un corps désarticulé et sans cohérence).

D’une manière plus générale, il existe encore une forte difficulté à trouver des solutions communes aux problèmes migratoires ; à trouver une solution tout court.

Sources