Une stratégie européenne ambitieuse dépendante des États-membres

Annoncée à Strasbourg le 30 mars dernier, la nouvelle stratégie interne de la Commission européenne (dénommée « ProtectEU ») vise à remédier à une situation conscientisée depuis des années : le partage limité des informations relatives à la sécurité nationale et au renseignement intérieur. Assumant d’avoir un scope très large, ProtectEU vise à implémenter de nombreux changements, tant en matière de migration que de narcotrafic ou de protection des publics les plus vulnérables. Cependant, malgré une densité certaine d’annonces qui marquent un changement de mentalité substantiel au sein des institutions européennes quoique dans la continuité de ce qui s’observe depuis déjà quelques années cette nouvelle stratégie n’en est pour le moment qu’au stade du vœu pieux, et dépendra avant tout du bon vouloir des Etats-membres.

Par Aurélien Jean

 

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Le contexte socio-politique est favorable à des propositions ambitieuses en matière de sécurité intérieure, afin de renforcer le rôle joué par l’UE dans ce domaine

ProtectEU vise ainsi à remédier à un état de fait dans lequel les Etats-membres (EM) ont des réticences à partager les informations et renseignements en leur possession avec leurs voisins. Cette situation est connue depuis des années et s’est trouvée dramatiquement exposée avec les attentats terroristes de la décennie 2010. Cependant, il ne faudrait pas réduire cette stratégie interne à ce seul motif. Elle se place en réalité dans un ensemble plus large de mesures visant à renforcer la coopération entre les EM vie des initiatives pilotées directement par les institutions (et notamment par la direction générale adéquate, la DG HOME, chargée des frontières, des migrations, des affaires intérieures, de l’espace Schengen, etc.). Notons que l’annonce officielle avait été précédée d’une conférence de presse fin mars 2025 dans laquelle la présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, avait déjà révélé son intention de mettre en place des briefings réguliers avec l’intégralité du Collège des Commissaires notamment dans le but de les tenir informés des derniers développements en matière de sécurité, défense et menaces hybrides. Si l’effet pratique et opérationnel est quasi-nul, il reste révélateur d’un mouvement de conscientisation très clair.

A titre d’illustration, citons le dernier rapport de l’agence EUROPOL (chargée précisément de la coopération policière entre les EM). Révélé le 18 mars, il met en exergue les menaces auxquelles l’Europe a à faire face en matière de trafic de drogue, de crime organisé ou encore de cyberattaques. Plus encore, il avertit sur l’impact de l’IA dans la structuration et les capacités d’action des réseaux criminels ; leur permettant d’atteindre une puissance déstabilisatrice avec des moyens limités. L’agence prophétise d’ailleurs « l’émergence d’une IA totalement autonome [qui] pourrait ouvrir la voie à des réseaux criminels entièrement contrôlés par l’IA, marquant ainsi une nouvelle ère pour le crime organisé ».

Si toutes ces grandes tendances sont perceptibles depuis quelques années déjà, la publication de ce rapport et, deux semaines après, de ProtectEU est un signal clair des intentions de Bruxelles. Cela est encore plus net lorsque l’on considère les domaines les plus critiques identifiés par Europol : infrastructures, « rançongiciels », fraudes en ligne, pédopornographie, trafics de drogue, d’armes ou de migrants, criminalité environnementale. Tout cela nous introduit à une approche multidimensionnelle des menaces pour la sécurité intérieure, approche qui se retrouve quasi-dupliquée dans ProtectEU.

En outre, ProtectEU a ceci de particulier qu’elle n’est pas qu’une déclinaison sectorielle et « en silo » d’un problème identifié. Elle assume de mentionner un panel de menaces variées et de vouloir préparer le continent à la survenance de plusieurs d’entre-elles dans un laps de temps restreint voire en interconnexion. Il est à ce titre révélateur d’observer l’évolution nette des discours et des textes législatifs en discussion sur les sujets visés par cette stratégie. Ainsi en est-il du thème migratoire. Depuis les incidents à la frontière Pologne-Biélorussie, l’UE sait que l’immigration est une arme de guerre hybride ; et tente se faisant de développer des moyens de réponse. Les propositions du nouveau commissaire aux affaires intérieures, l’autrichien Markus Brunner (PPE, droite/centre-droit) illustrent cette tendance, notamment par le soutien pouvant être adopté aux centres de retours situés en pays tiers, à l’image de ce que tente de mettre en place le gouvernement italien.

De manière encore plus large, un leitmotiv constant de la Commission « Von der Leyen II », entrée en fonctions en décembre 2024 et penchant nettement à droite, est de projeter l’image d’un exécutif européen conscient de la gravité des enjeux actuels et qui tente d’y apporter des réponses à son échelle. C’est dans cette optique qu’il faut voir un continuum intéressant. En l’espace d’un mois, la Commission a révélé trois textes relatifs, d’une manière ou d’une autre, à la sécurité et à la défense. D’abord, le paquet à plusieurs centaines de milliards pour réarmer le continent (ReArm Europe, dont les modalités pratiques sont encore partiellement floues). Vient ensuite un plan d’action pour réagir aux crises (EU Preparedness Union Strategy) qui a surtout fait parler de lui pour la communication peu orthodoxe choisie pour le visibiliser. Enfin, ProtectEU, qui est la dernière pierre de la trilogie sécurité militaire / sécurité civile / sécurité intérieure.

ProtectEU condense des évolutions substantielles, tant matérielles que structurelles et joue la carte de la stratégie des moyens

Tout d’abord, une des annonces « choc » du plan concerne Frontex. Bien loin de la dissolution que réclame à cor et à cris une partie du spectre politique, celle qui est sans doute la plus médiatisée des agences européennes va connaître un triplement de ses effectifs. Actuellement, la cible est prévue à 10 000 agents d’ici 2027. La stratégie prévoit d’attendre les 30 000 personnels à un horizon temporel non précisé. A titre de comparaison, c’est peu ou prou le nombre total de personnes travaillant pour la Commission européenne aujourd’hui (Directions Générales et agences décentralisées). L’agence basée à Varsovie sera donc, à terme, l’entité administrative européenne disposant des ressources humaines les plus conséquentes, à même donc de pouvoir détacher des contingents significatifs à plusieurs endroits sensibles dans l’UE. En sus, les moyens technologiques et matériels à la disposition de l’Agence Européenne de Garde-Frontières et de Garde-Côtes de son nom complet, seront rehaussés afin de fournir un appui qualitatif aux forces nationales de protection des frontières. Il est évoqué notamment des systèmes de renseignement et de gestion intégrée basés sur l’IA, les données biométriques et les drones, le tout d’ici 2027.

En parallèle, il était déjà acté par la Commission que Frontex serait appelée à jouer un rôle plus important afin d’aider les EM dans l’application des « opérations de retour » (en clair, des expulsions). Si le texte est encore entre les mains des colégislateurs européens (Parlement et Conseil) l’idée d’augmenter les retours et les pouvoirs de l’agence fait l’objet d’un quasi-consensus et n’a qu’un faible risque d’être mise en échec.

Cependant, les transformations les plus spectaculaires concernent les agences Europol et Eurojust (cette dernière s’occupant de la coopération judiciaire pénale entre les EM). Toutes deux basées à La Haye, aux Pays-Bas, elles vont non seulement connaître une augmentation de leurs moyens mais aussi et surtout une redéfinition plus extensive de leur domaine d’action.

Europol est ainsi appelée à se transformer de manière spectaculaire pour devenir, dès 2026, « une réelle agence de police opérationnelle », apte à appuyer les requêtes des EM. Pour se faire, elle connaîtra une extension de ses domaines d’intervention aux menaces hybrides (type actes de sabotage) et un renforcement des moyens de détection en corrélation avec les progrès technologiques. En complément, l’agence sera autorisée à développer son réseau de coopération international, notamment via l’établissement de partenariats renforcés avec des pays tiers sûrs ainsi qu’avec le secteur privé. Ces intervenants extérieurs devront néanmoins prouver leur respect des règles européennes en matière de droits fondamentaux et de protection des données. Enfin, Europol verra ses effectifs doubler pour atteindre plus de 3500 personnes à terme.

Dans la lignée de l’amélioration des capacités d’Europol, l’agence Eurojust suivra elle aussi le mouvement, afin de pouvoir répondre judiciairement aux nouvelles activités d’Europol. Un texte en ce sens est attendu pour 2026. De leur côté, les EM sont appelés à étendre le plus rapidement possible des contrôles systématiques (et biométriques) aux frontières extérieures de l’Union.

Ainsi, et en filigrane, c’est le constat actuel d’une insuffisance de moyens et de lacunes dans la coopération qui est reconnu. Comme l’a signalé M. Brunner devant les journalistes à Strasbourg « Il n’est pas difficile pour les criminels de garder une longueur d’avance si les autorités chargées de l’application de la loi ne sont pas équipées ou ont les mains liées ». Sa collègue Henna Virkkunen a été encore plus franche en affirmant que de nombreux services de police sont « très en retard en ce qui concerne les outils numériques » et manquent de compétences pour faire face à a prolifération de la criminalité numérique.

Le cas du narcotrafic est ainsi illustratif de ces difficultés et il n’est nul besoin de rappeler à quel point la situation est inquiétante en de nombreux endroits du continent. A ce titre, ProtectEU récupère l’initiative lancée en 2023 qui visait à créer une « Alliance des ports européens » regroupant les acteurs publics et privés des plateformes portuaires, principales porte d’entrée des marchandises illicites sur le continent. L’objectif est d’intensifier les échanges, pour parvenir à une stratégie commune sur la question objectif modeste s’il en est mais qui n’est pas du ressort initial de l’UE si l’on s’en tient aux traités.

Par ailleurs, il serait incomplet de ne pas mentionner les initiatives lancées ces dernières années sur les sujets de la criminalité organisée et du trafic de drogue : feuille de route énonçant les mesures prioritaires de la Commission (2023), stratégie contre la criminalité organisée (2021) ou bien la stratégie antidrogue de l’UE 2021-2025 (2020). On a donc a minima trois textes déjà existants, certes modernisés et mis à jour, qui sont intégrés dans ProtectEU. L’effort intellectuel est louable, mais il ne fait que reprendre dans de larges proportions des dynamiques institutionnelles déjà existantes et des constats déjà partagés depuis plus de cinq ans. Ceci montre bien les limites des documents déclaratifs et/ou concertatifs dans des sujets qui dépassent la simple capacité d’action de l’UE. Cela a néanmoins le mérite de laisser le sujet en bonne place sur la table, et de fait de garder l’attention des EM dessus.

En dehors de ce qui a déjà été mentionné ci-dessus, les 29 pages de ProtectEU brassent large, et impliquent d’autres mesures plus ou moins nettes et/ou abouties. Ci-après, un rapide aperçu des sept domaines d’action recensés :

• Une nouvelle gouvernance européenne en matière de sécurité intérieure, qui n’a de réellement nouveau que l’appellation, en ce qu’elle prévoit ce qui existe déjà dans les grandes lignes: discuter avec les EM et le Parlement européen. Dans cette partie figure aussi un « bouclier démocratique européen pour renforcer la résilience», sans plus de précisions mais illustrant assez bien le concept de vision « à 360° » ;
• Une anticipation des menaces à la sécurité grâce à de nouvelles façons de partager des renseignements, ce qui suppose une coopération pleine et entière de la part de tous les EM. L’anticipation viendra aussi de l’augmentation des moyens au sein du centre commun de recherche dépendant de la Commission. Celui-ci sera chargé de simplifier le cycle de recherche, de développement et de validation règlementaire des solutions innovantes dans les technologies avancées ;
• Des outils plus efficaces pour les services répressifs et des agences plus fortes. Cela inclut une évaluation plus poussée de l’expansion des systèmes de reconnaissance automatiques de plaques d’immatriculation ainsi qu’une proposition législative pour un système européen de communication critiques (attendue en 2026) ;
• Le renforcement de la résilience face aux menaces hybrides, avec une modernisation du Protocole de crise européen, une attention particulière portée aux câbles sous-marins et la volonté d’avancer sur le quantique ;
• La lutte contre la grande criminalité organisée, passant entre autres par l’adoption de standards législatifs communs en matière de trafic d’armes ;
• La lutte contre le terrorisme et l’extrémisme violent, avec notamment un nouveau système de suivi du financement du terrorisme et un nouvel « agenda européen » en la matière. Un focus tout particulier sera porté, dès cette année, sur les Balkans occidentaux ;
• L’UE en tant qu’acteur mondial fort en matière de sécurité. Malgré la focale portée sur la sécurité intérieure de l’UE, il ne s’agit pas de délaisser les coopérations et les échanges de procédés avec les pays tiers. Cela part du constat justifié que la criminalité transnationale se combat avec des moyens eux aussi transnationaux. C’est à ce titre que le renforcement d’Europol et d’Eurojust prend tout son sens, dans la perspective de nouveaux accord avec les pays de la zone latino-américaine et caribéenne.

Fait intéressant, dans cette partie figure aussi une lecture plus « sécuritaire » de la délivrance de visas, notamment via une mise à jour de la stratégie européenne dédiée à ce type de documents.

Ce dernier domaine d’action montre des similarités notables avec une approche ouvertement défendue par certains députés européens de droite concernant la gestion des migrations et des retours forcés. Il reste à voir dans quelle mesure les deux sujets seront finalement imbriqués (et, surtout, votés).

Preuve du caractère extensif des mesures proposées, plusieurs propositions concernent spécifiquement les mineurs, le cyberharcèlement et les victimes des violences. Dans ces trois cas, il s’agira principalement d’augmenter l’effectivité de leur protection et de mettre en place des stratégies et autres plans d’action. Les EM sont aussi instamment appelés à transposer les textes déjà adoptés et les colégislateurs, à accélérer leurs travaux sur le règlement relatif à la lutte contre l’exploitation et les abus sexuels sur les mineurs.

Et maintenant on fait quoi, comment et avec quels arbitrages ?

Un premier point critique concerne le nombre réel de textes nouveaux. Il est très faible mais cela ne doit pas surprendre, et ce pour une double raison. D’abord, la quantité de textes déjà existants est assez importante, et il n’est pas à démontrer l’efficacité de l’UE en matière de production d’actes législatifs. Secondement, la marge de manœuvre limitée de l’Union en matière de sécurité intérieure. Selon les aspects du sujet, on se situe au mieux dans une compétence partagée avec les EM. Sinon, il s’agit d’une compétence d’appui, c’est à dire un domaine où l’UE ne peut que rechercher une certaine harmonisation entre ses EM mais sans avoir de réelle prise sur l’évolution des choses. A l’inverse, la politique commerciale et concurrentielle est par nature une compétence exclusive, ce qui alloue une centralisation normative et une direction politique bien plus importantes et plus confortables pour gérer efficacement les affaires.

En corollaire immédiat, force est de constater que la majorité des initiatives devant faire l’objet d’un examen législatif concernent in fine des directives déjà existantes qu’il convient de « toiletter » plus que de réécrire entièrement. Mentionnons, en guise d’illustration, les textes relatifs aux substances pyrotechniques, au mandat d’arrêt européen ou encore au crime organisé.

Un deuxième point est de mentionner que ce plan est avant tout une vision d’ensemble des menaces auxquelles les européens doivent être prêts à faire face dans un futur proche. Si ProtectEU évoque parfois des déclinaisons opérationnelles précises, elle n’est en rien quelque chose de concret immédiatement applicable. C’est avec ces réserves qu’il faut interpréter les annonces de la Commission. Recruter 20 000 garde-frontières supplémentaires (sans même avoir encore atteint les 10 000 postes déjà prévus) est très ambitieux, et ce n’est sans doute pas un hasard si aucun horizon temporel n’a été communiqué.

Plus que le simple fait de recruter des agents de terrain, il s’agit aussi et surtout pour Frontex de trouver un corps d’encadrement et de direction à la hauteur d’un tel management. D’une part, les agents européens ne sont pas autonomes et ne font qu’appuyer les forces nationales. Ce sont donc ces dernières qui disposent de l’essentiel capacités et des ressources humaines « de terrain ». D’autre part, les forces nationales se renforcent elles aussi de leur côté (Pologne, pays Baltes) et ont besoin de leur propre corps d’encadrement et de leurs propres agents. Il est parfaitement envisageable de penser que les aspirants garde-frontières de tous grades seront davantage attirés par un poste au national : esprit patriotique, facilité de recrutement, pas d’exigence de multilinguisme (au contraire de l’UE) ou encore meilleure visibilité des campagnes d’information sur les carrières. La ressource humaine est donc précieuse, a fortiori lorsque l’on considère les récentes évolutions en matière de recrutement et de service militaire, les armées piochant dans le même vivier potentiel de candidats.

Un troisième point a trait au financement de ces mesures, qui vont coûter sans doute plusieurs milliards. Prudente, la Commission n’a pas fourni de chiffrage financier global de ProtectEU, mais la mise en œuvre d’un tel ensemble ne serait-ce que pour les nouvelles ressources humaines devra nécessairement s’accompagner de ressources crédibles afin d’être efficace. Il n’est nul besoin de rappeler que lesdites ressources seront en concurrence avec d’autres fonds européens alloués à des enjeux tout aussi sensibles et consommateurs de financements communautaires :

• La défense, alors que l’on n’a sans doute pas tout vu en la matière (on rappellera utilement que la réelle prise de conscience date de l’investiture de Donald Trump, soit à peine trois mois…) ;
• L’agriculture : qui oserait se mettre à dos la profession et revoir les tracteurs s’installer sur le rond-point Schuman ? La Politique agricole commune représente, avec les fonds de développement régionaux, le principal poste actuel de subventions européennes ;
• Les fonds de cohésion, alors que les efforts réclamés pour financer le réarmement ont donné lieu à un intense effort de lobbying des élus locaux du continent pour garder leur enveloppe.

Le tout, dans un contexte où le prochain cadre financier pluriannuel (MFF) de l’UE débute son parcours de négociations en 2025  et consistera à déterminer combien chaque Etat va devoir verser au budget commun et quelle sera la taille de celui-ci.

Un dernier point, qui se rapproche du premier, concerne la réelle implémentation du projet de la Commission. En effet, si les annonces semblent fracassantes, elles n’en requièrent pas moins la coopération des EM et elles reposent sur leur diligence à traduire en droit national les règles européennes. Plus encore, pour les domaines ne relevant pas de la compétence de l’UE, elles ne tiennent que par le seul bon-vouloir en matière de partage d’information et d’accord sur les priorités. Tel pays peut en effet, au regard de son histoire, de sa sociologie ou simplement de sa politique intérieure, avoir des priorités divergentes de celles de ses voisins, et ce faisant allouer des moyens de manière différenciée par rapport au constat commun établi à l’échelle du continent.

Corollaire de tout ce qui précède, un certain nombre de mesures identifiées dans la stratégie ne visent qu’à demander aux Etats de transposer ce qui existe déjà. Citons à ce titre, la directive 2023/977 sur les échanges d’informations, dont la mise en œuvre par les EM s’avère assez lente. Quant à la directive SRI 2 relative aux réseaux et systèmes d’informations 23 EM sur 27 ont reçu une mise en demeure de la Commission pour transposition incomplète ou inexistante. Encore plus frappant, des mesures qui sont reprises dans ProtectEU sont en réalité en discussion depuis des années mais bloquent faute de consensus. C’est ainsi le cas du projet de législation relatif à la lutte contre les contenus pédopornographiques, paralysé en raison du désaccord entre les EM sur la position à adopter quant aux messageries privées (type WhatsApp ou Signal) et à l’obligation de coopération avec les autorités.

Ce faisant, et de manière un brin pessimiste, la Commission compte sur le fait qu’il n’y ait pas de « passager clandestin » et que chacun prenne sa juste part au problème ce qui n’est pas en soi un mauvais raisonnement, tant l’actualité nous montre que les atteintes à la sécurité intérieure ne connaissent pas de frontières. Seulement, la réalité impose de considérer ProtectEU comme reposant, en partie sur du déclaratif voire sur du performatif, au moins jusqu’à ce que la Cour de Justice de l’Union Européenne ait enjoint aux réfractaires de rejoindre les rangs à la suite d’un jugement, ce qui peut prendre des années.

Au global, qu’en retenir ?

Le principal enseignement de ProtectEU est la démarche en elle-même. Sans aller jusqu’à affirmer que l’initiative relève de l’inédit, il s’agit cependant d’un mouvement notable dans la posture de institutions européennes.

Cela se remarque par le spectre extrêmement large des thématiques couvertes par la stratégie interne. Elle démontre une réelle volonté d’action sur un vaste panel de menaces clairement identifiées. En un sens, l’étape la plus difficile pour faire bouger les choses au niveau européen a déjà été réalisée : la conscientisation du problème. Portée par le contexte global, la droitisation du continent qui rend le PPE incontournable et la succession de menaces tant internes qu’externes, la Commission a trouvé ici un réel moyen d’influence et d’augmentation de son pouvoir, tant la coordination entre les EM est cruciale si l’ensemble des problèmes listés veut trouver une réponse satisfaisante. Ursula Von der Leyen, déjà connue pour son management très personnifié et sa tendance centralisatrice trouve ici un moyen de renforcer sa légitimité, bâtie au fil des crises qui ont secoué le continent depuis 2019.

L’étendue du pouvoir et de l’influence réelle qu’obtiendra la Commission seront en réalité facteurs de ce que les EM voudront bien lui confier. Un mouvement intéressant sera ainsi de voir dans quelle mesure les missions et les moyens des agences dédiées seront rehaussés. Dans une situation financière loin d’être optimale et avec d’autres priorités incontestables dans un monde changeant pour lequel l’UE découvre qu’elle n’est pas équipée, il peut y avoir un écart entre le déclaratoire et la matérialisation effective. Et ce, particulièrement en l’absence de ressources supplémentaires accessibles via la dette ou via l’ouverture de nouvelles ressources propres à même d’abonder le budget.

 

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Source

« The changing DNA of serious and organized crime » Rapport Europol 2025

 

– Par Fabien Barotin, membre du CRSI

Le 14 mai 2024, à la suite du drame d’Incarville, les difficultés auxquelles sont confrontés les agents pénitentiaires ont été mises en lumière. Malgré la signature du plan d’Incarville le 13 juin 2024, accueilli favorablement par l’administration pénitentiaire, cette dernière demeure confrontée à plusieurs obstacles. Ceux-ci affectent en particulier l’action des agents chargés des extractions et transfèrements de détenus, mission qui leur a été confiée en 2010. C’est dans ce contexte qu’a été déposé, le 7 janvier dernier, un rapport d’information de l’Assemblée nationale.

I. Une administration en sous-effectif

En 2024, plus de 260 000 extractions et transfèrements ont été réalisés.
Dans le même temps, alors que la population carcérale poursuit sa progression, les effectifs dédiés à ces missions demeurent globalement stables, qu’il s’agisse des personnels pénitentiaires, des agents d’escorte ou des personnels médicaux intervenant lors des extractions.

Selon l’Inspection générale de la Justice (IGJ), cette situation résulte d’une sous-estimation structurelle des besoins lors du transfert de compétences intervenu en 2010, liée à une prise en compte insuffisante des contraintes opérationnelles. Ce déficit d’effectifs est susceptible d’entraîner plusieurs conséquences, identifiées par les rapporteurs :

• une augmentation des situations dites d’« impossibilité de faire », pouvant entraver le déroulement de certaines procédures judiciaires et, dans des cas particuliers, conduire à une remise en liberté ;
• une pression accrue sur les agents pénitentiaires, se traduisant par un allongement des temps de service et l’émergence de priorisations informelles entre missions et établissements. 

Ces difficultés sont renforcées par des taux de vacance de postes élevés, estimés à près de 50 % pour certaines fonctions.

Par ailleurs, les rapporteurs relèvent un recours limité à la réserve civile pénitentiaire, qui comptait environ 200 réservistes en 2023, alors qu’elle est présentée comme un levier complémentaire pour répondre aux besoins. Ils recommandent d’en renforcer l’utilisation et d’envisager, sous réserve d’une formation adaptée, une extension de ses compétences, notamment en matière d’extractions et de transfèrements, y compris avec le port d’armes.

Au regard de ces éléments, l’administration pénitentiaire estime qu’une augmentation de 439 équivalents temps plein (ETP) serait nécessaire, portant la cible d’emploi à 2 240 ETP.

 

II. Un déficit de communication entre l’administration judiciaire et l’administration pénitentiaire

Selon les rapporteurs, l’administration pénitentiaire est confrontée à des difficultés de coordination avec l’administration judiciaire, en particulier avec les magistrats. Celles-ci apparaissent notamment lors de l’évaluation de la dangerosité des personnes détenues et de la détermination des niveaux d’escorte.

Depuis le plan Incarville, ces niveaux sont au nombre de six. Ils sont arrêtés par le chef d’établissement pénitentiaire, sur avis d’une commission pluridisciplinaire unique, et reposent principalement sur les éléments figurant au dossier individuel du détenu, tout en pouvant être réévalués à la suite d’incidents ou d’éléments nouveaux.

Toutefois, comme l’a mis en évidence le drame de 2024, certaines informations détenues par les magistrats ne sont pas systématiquement transmises à l’administration pénitentiaire, notamment en raison des exigences liées au secret de l’instruction. Selon les rapporteurs, cette situation peut limiter la qualité de l’évaluation de la dangerosité. Consciente de ces limites, la Conférence nationale des procureurs généraux appelle à une structuration renforcée de cette évaluation, fondée sur une coordination accrue entre les deux administrations. Une telle coopération permettrait de croiser les informations disponibles et d’actualiser plus efficacement le profil des personnes détenues. Les rapporteurs estiment que cette démarche devrait s’étendre à l’ensemble de la chaîne administrative.

Par ailleurs, plusieurs magistrats appellent à une clarification de ce qu’ils qualifient « d’enjeu procédural majeur », actuellement défini par voie de circulaire. Celui-ci se manifeste lorsque l’inexécution d’une extraction judiciaire est susceptible d’entraîner une remise en liberté, notamment dans les cas de comparution immédiate, de présentation devant le juge des libertés et de la détention ou de débats relatifs à la détention provisoire.

Le rapport souligne également les contraintes rencontrées par les escortes lors des temps d’attente au sein des juridictions, en particulier lorsque les conditions matérielles ne sont pas adaptées. L’ordre d’audiencement ne tient pas toujours compte des impératifs de sécurité propres aux escortes, et ces contraintes ne sont pas systématiquement portées à la connaissance des magistrats.

Enfin, les rapporteurs appellent à une clarification du cadre juridique applicable aux prêts de main-forte des forces de sécurité intérieure (FSI), actuellement régi par l’article D.57 du Code de procédure pénale et par la circulaire du 24 juin 2024. Celle-ci confère aux FSI une compétence subsidiaire, mobilisable en cas d’impossibilité totale et absolue pour l’administration pénitentiaire d’exécuter une extraction judiciaire dont l’inexécution entraînerait une remise en liberté. Ce dispositif fait l’objet de critiques de la part de magistrats, au regard du principe de séparation des pouvoirs, dans la mesure où il prévoit la saisine d’un magistrat référent puis l’intervention du préfet, chargé d’apprécier la faisabilité de l’extraction au regard des moyens disponibles. Les rapporteurs relèvent également que ce cadre ne prend pas en compte la classification des niveaux d’escorte et dissocie l’évaluation de la dangerosité de la décision de prêt de main-forte.

 

III. Un recours encore trop limité à la visioconférence

Prévu par l’article 706-71 du Code de procédure pénale, le recours à la visioconférence est juridiquement encadré afin de garantir le respect du principe constitutionnel de la présentation physique de la personne détenue devant les juridictions. La question centrale réside dans les conditions dans lesquelles l’administration pénitentiaire peut y recourir.

Le Conseil constitutionnel a, à plusieurs reprises, censuré des dispositions imposant la visioconférence sans l’accord des parties, estimant qu’elles portaient une atteinte excessive aux droits de la défense. Dans ce contexte juridique, la visioconférence demeure peu utilisée, en raison de l’incertitude de son régime, de l’absence de jurisprudence stabilisée et de l’impossibilité de la justifier uniquement par des contraintes matérielles.

Afin de remédier à cette situation, les rapporteurs soulignent la nécessité d’inciter les juridictions à recourir davantage à la visioconférence dans les cas prévus par la loi, notamment lorsque la personne détenue y a consenti. Ils rappellent à cet égard la circulaire relative à la visioconférence en matière pénale, laquelle souligne son intérêt en matière de sécurité et de fluidité de la chaîne pénale.

Ils appellent également à une évolution législative, compatible avec la jurisprudence constitutionnelle, permettant le recours à la visioconférence en cas de risque particulier pour la sécurité de l’escorte ou de la personne détenue, notamment en fonction de la distance à parcourir, lorsque la personne a déjà été présentée physiquement dans les six mois précédents ou lorsqu’une présentation physique est prévue dans les quatre mois suivants. Un tel recours pourrait également être envisagé en présence d’un enjeu procédural majeur.

Enfin, le rapport relève le développement encore limité de la télémédecine, en particulier pour les suivis médicaux réguliers, ainsi que le manque d’équipements techniques et de personnels spécialisés dans les établissements pénitentiaires.

 

IV. Un premier pas néanmoins accompli avec le plan Incarville

Élaboré à la suite du drame de mai 2024, le plan Incarville a été présenté par l’administration pénitentiaire comme une réponse structurante. Il vise notamment à :

• sécuriser les véhicules et les moyens matériels ; 
• refondre les doctrines d’escorte et les protocoles de coopération avec les FSI ; 
• limiter les extractions judiciaires et les transfèrements ; 
• renforcer les ressources humaines, la formation et l’attractivité des métiers ; 
• prendre en compte les spécificités ultramarines et certaines menaces particulières. 

Doté d’un budget de 150 millions d’euros sur trois ans, le plan a fait l’objet d’un déploiement progressif : 75 % du parc de véhicules a été banalisé, 232 véhicules ESP ont été livrés, et les holsters ainsi que les gilets de protection sont en cours de déploiement. Des dispositifs anti-drones ont par ailleurs été installés sur 55 sites.

Le plan a également permis l’armement des équipes de sécurité pénitentiaire (ESP) et la création des équipes de sécurité renforcée (ESR). La refonte de la typologie des niveaux d’escorte, passée de quatre à six niveaux, vise à renforcer la prise en compte des risques lors des déplacements.

Malgré ces avancées, les rapporteurs appellent à la poursuite et à l’approfondissement de ce déploiement. Ils recommandent notamment une banalisation complète du parc de véhicules, un renforcement des effectifs des ESR et une généralisation des moyens techniques. Ils préconisent également une évolution du cadre juridique des compétences des agents, par une modification des articles L.227-1 et R.227-4, afin de permettre, dans des conditions strictement encadrées, l’usage de l’arme en cas d’évasion survenant à l’extérieur des établissements pénitentiaires.

 

Conclusion 

In fine, ce rapport met en évidence les difficultés persistantes rencontrées par l’administration pénitentiaire dans l’exercice des missions d’extraction et de transfèrement. Selon les rapporteurs, celles-ci tiennent principalement à des tensions d’effectifs, à des limites dans la coordination avec l’autorité judiciaire et à un recours encore restreint à certains outils alternatifs, notamment la visioconférence. Ces constats s’inscrivent dans un contexte marqué par la mise en œuvre du plan Incarville, dont le déploiement est en cours et que les rapporteurs appellent à consolider.

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Source 

Assemblée Nationale – 7 janvier 2026 – Rapport d’information n°2317

– Par Aurélien Jean, membre du CRSI

* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

 

La Commission révèle une stratégie de lutte contre le trafic de drogue

Le 4 décembre 2025, la Commission européenne a révélé deux documents ambitionnant de contrer les trafics de drogue dans l’UE et prévenir les violences qui vont avec. Pour cela, la stratégie sur les drogues et le plan d’action contre le trafic de drogue prévoient toute une batterie de mesures et d’initiative – aussi bien du ressort exclusif de l’UE qu’en collaboration avec les EM.

Sans surprise, les agences existantes de l’Union seront mises à contribution, notamment Europol, Frontex et l’EUDA (Agence européenne des drogues – basée à Lisbonne). Les deux premières seront ainsi appelées à mettre davantage de moyens à disposition des EM pour surveiller les itinéraires et les méthodes utilisées par les réseaux criminels, entre autres dans le cas des vedettes rapides servant au transit des produits. Dans ce domaine, l’UE et les EM pourront s’appuyer sur le MAOC-N (Centre d’analyse et d’opérations maritimes – Stupéfiants), une plateforme de coordination entre Etats visant à faire interagir ensemble des policiers, douaniers et militaires de l’UE et de pays partenaires comme le Royaume-Uni. Les opérations menées dans ce cadre seront étendues afin de mieux couvrir encore l’océan atlantique et les routes maritimes reliant l’Europe à l’Afrique de l’Ouest – une zone de plus en plus utilisée pour acheminer des stupéfiants vers le marché européen. Quant à l’EUDA, elle se verra renforcée dans ses missions et ses prérogatives afin de pouvoir alerter de manière plus rapide sur les nouvelles pratiques qui ont cours.

Bruxelles se réserve aussi la possibilité de réviser la stratégie sur les ports et la décision-cadre sur le trafic de stupéfiants afin d’intégrer de nouveaux items (sécurité portuaire par exemple). La Commission aimerait en outre étudier à nouveau la faisabilité d’un réel instrument de suivi des financements et des transactions bancaires liés à la criminalité organisée et au terrorisme – un projet avorté par le passé.

Les autres projets listés couvrent par exemple la recherche de nouvelles méthodes innovantes et plus efficaces pour détecter les drogues ou la coopération accrue entre les autorités et les services postaux et de livraison de colis pour contrer l’introduction clandestine de marchandises de ce type. Un approfondissement du dialogue avec les pays tiers et les pays candidats est aussi prévu, tout comme un volet « drogues » impliquant d’autres politiques transverses : réforme du permis de conduire européen, dissuasion de l’embrigadement des mineurs dans les trafics, aspects environnementaux ou encore comblement des lacunes juridiques sur les précurseurs de synthèse.

Ces deux initiatives interviennent alors que les dérives et les violences liées au trafic de drogue font régulièrement la une de l‘actualité continentale, avec plusieurs pays particulièrement exposés à ce phénomène (France, Belgique, Pays-Bas, Suède… entre autres). Ainsi, près de 420 tonnes de cocaïne ont été saisies dans l’UE en 2024 et environ 500 laboratoires clandestins fabricants des drogues de synthèse sont fermés chaque année par les différentes forces de l’ordre. La Commission compte enfin, par cette initiative, renforcer l’Alliance des ports de l’UE, lancée en 2024 pour prévenir les arrivées par voie maritime et complémenter les projets de renforcement humains, financiers et de compétences des agences Europol, Eurojust et Frontex (voir, pour tout cela, les multiples productions du CRSI).

Les colégislateurs tombent d’accord sur une directive visant à lutter contre la corruption

C’est la fin (probable) d’un parcours qui fut loin d’être tranquille pour une proposition de la Commission remontant à mai 2023. La directive en question ambitionne de prévenir et de criminaliser la corruption, via de nouvelles règles pour les enquêtes, une définition et des sanctions communes pour ce type d’infractions dans le code pénal des Etats-membres (EM). Si cette matière n’est pas le cœur historique de compétences de l’Union, elle a fini par s’imposer au regard des effets néfastes des pratiques corruptives, y compris sur le marché unique. L’accord entre le Conseil de l‘UE et le Parlement européen, à mettre en place sous deux ans, porte sur des points tels que :

• Des infractions désormais punissables dans toute l’Union : corruption dans les secteurs public et privé, détournement de fonds, trafic d’influence, obstruction à la justice, enrichissement sans cause, dissimulation et certaines violations graves de l’exercice illégal de fonctions publiques.
• Des sanctions grosso modo équivalentes pour les infractions susmentionnées, en l’occurrence une peine d’emprisonnement maximale de trois à cinq ans.
• Pour les entreprises, des amendes comprises entre 3 et 5% de leur chiffre d’affaires mondial ou entre 24 et 40 millions d’euros selon l’infraction.
• Des mesures de sensibilisation du public face à la corruption, ainsi que des évaluations régulières sur les secteurs et professions les plus exposées.

Cet accord en trilogue permet au texte d’aboutir, alors que le Conseil a longtemps fait de la résistance. Conséquence : les ambitions de la Commission ainsi que la posture volontariste du Parlement ont dû être quelque peu diluées. L’accord omet ainsi de prévoir des règles contraignantes pour les commissaires, députés européens et hauts fonctionnaires de l’UE et affaiblit les dispositions relatives à la corruption d’agents publics étrangers. De manière globale, les sanctions minimales sont réduites, la formulation laisse de nombreuses marges de manœuvre aux EM et des clauses facultatives sont insérées (exemple de la notion « d’abus de fonction » … supprimée depuis 2024 en Italie). Ainsi, les EM ne seront pas tenus de créer des autorités anticorruptions indépendantes. L’accord offrira tout de même un cadre de suivi plus précis et une réelle base légale de sanctions, tout comme il permettra à la Cour de justice de l’UE (UE) de pouvoir connaître de ce type de cas.

Sombre et cruelle ironie temporelle : l’accord intervient le jour de la révélation d’un scandale de fraude, corruption et conflit d’intérêts au sein du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) impliquant son ancienne cheffe. A noter qu’une nouvelle stratégie anticorruption doit être présentée par la Commission en 2026.

Au chapitre migration…

Multiples accords des colégislateurs pour durcir la politique migratoire de l’Union européenne

Les vingt-sept EM de l’UE étaient réunis le 8 décembre 2025 en formation « justice et affaires intérieures » afin de se prononcer sur la révision des règles européennes encadrant la migration et l’asile. Plusieurs textes étaient soumis à approbation et visent tous à durcir l’approche européenne de gestion des flux migratoires, un signal clair du virage à droite des politiques communautaires dans la foulée des dernières élections européennes et de la montée des partis anti-immigration. En outre, ces accords interviennent dans le contexte de la présidence danoise du Conseil, un EM qui a mis en place voilà déjà plusieurs années une politique migratoire stricte – initialement critiquée mais qui inspire désormais le continent. En détail, trois textes majeurs ont été adoptés par les Etats.

Le premier concerne le retour des personnes en situation irrégulière dans l’UE. Ce texte, décrié par la gauche et certaines associations, a néanmoins été examiné en un temps record (moins de neuf mois), et ambitionne d’augmenter significativement l’exécution des décisions de retour – aujourd’hui inférieure à 20%. Les EM pourront par exemple créer des centres de retour en coopération avec des pays tiers – selon l’exemple italien – et placer les migrants irréguliers plus longtemps en détention (24 mois au lieu de 18, avec renouvellements possibles par tranches de six mois). Lesdits pays tiers devant respecter les normes relatives aux droits de l’Homme. Une décision européenne de retour sera aussi consignée dans le SIS (système d’information Schengen), prélude à une reconnaissance mutuelle des décisions de retour entre EM – à ce stade prévue pour être volontaire, mais avec une évaluation future pour juger la pertinence de rendre le dispositif obligatoire. La Commission pourra en outre être consultée de manière facultative sur le respect des droits fondamentaux des « hubs » de retour et les personnes posant des risques pur la sécurité intérieure pourront être définitivement interdites d’entrée sur le territoire de l’Union. Malgré ce tour de vis inédit dans l’Union, des inquiétudes persistent chez certains EM, notamment en raison des potentiels nombreux recours juridiques et des surcharges administratives.

Le deuxième texte porte sur la liste commune des pays d’origine désignés comme « sûrs » ainsi que sur le concept de « pays tiers sûr ». Cela signifie que si le migrant en question est originaire d’un pays où il n’y a pas de risque particulier pour lui, les EM pourront refuser d’examiner en détail sa demande d’asile. A noter que, si la liste européenne est obligatoire, les ajouts complémentaires faits par certains EM pourront subsister. Quant au pays tiers désignés « sûrs », trois options sont prévues :

• Il existe un lien quelconque entre le demandeur et le pays tiers, mais sans caractère obligatoire. En clair, le critère de connexion avec le pays tiers devient facultatif pourvu que l’Etat en question puisse offrir un niveau de protection équivalent au pays d’origine.
• Le demandeur a transité vers le pays tiers avant d’atteindre l’UE.
• Il existe un accord ou un protocole d’entente entre l’Union et le pays tiers garantissant que la demande sera examinée dans ce pays ; en un tel cas, le migrant pourrait être envoyé dans un pays avec lequel il n’a aucun lien.

A noter que ces concepts ne sont pas pensés pour s’appliquer aux mineurs isolés. En revanche, un appel déposé contre une décision de rejet ne donnera pas droit à un séjour dans l’UE le temps de l’examen. Les pays d’origine sûrs en question sont : le Bangladesh, la Colombie, l’Égypte, l’Inde, le Kosovo, le Maroc et la Tunisie ; ainsi que tous les pays candidats à l’adhésion (hors situation de guerre, présence de mesures restrictives ou si plus de 20% des candidats à l’asile en provenance de ce pays sont acceptés). L’Espagne et la France ont pourtant rejeté le texte, craignant des effets secondaires et exposant des doutes sur la légalité des mesures.

Enfin, le dernier texte permet la création d’une réserve de solidarité et des engagements qui vont avec. Le Pacte sur l’asile et la migration précédemment voté prévoyait 30000 relocalisations et 600 millions d’euros d’engagements financiers. Ces chiffres ont été revus à la baisse (21000 relocalisations et 420 millions d’euros), aussi – il est vrai – car ledit Pacte n’est censé entrer en vigueur qu’au second semestre 2026. Pour autant, les engagements ventilés par pays restent confidentiels et doivent encore être avalisés par le Conseil. En effet, au titre du Pacte, les EM peuvent choisir entre trois types de mesures : relocalisations, contributions financières ou mesures de solidarité alternatives. Certains EM seront ainsi soutenus par ces mesures, en ce qu’ils font face à une pression migratoire certaine (Espagne, Italie, Grèce, Chypre). D’autres, comme la France, pourront demander un soutien financier ou l’assistance des agences de l’UE si besoin mais ne pourront se soustraire à la fourniture d’aide. Ainsi, Paris s’engage à accueillir plus de 3300 demandeurs d’asile, quand d’autres comme la Belgique et les Pays-Bas préfèreront payer respectivement 12.9 et 21.9 millions d’euros. Tous ces chiffres étant obtenus par les clés de calcul figurant dans le Pacte. Point important, la Commission pourra imposer des décisions si les engagements ne permettent pas d’atteindre les objectifs chiffrés.

Mentionnons enfin que la majorité des EM, dans une lettre conjointe du 15 décembre 2025, exige de nouveaux moyens financiers pour mettre en œuvre de façon opérationnelle les solutions avancées dans la gestion des flux irréguliers et adapter le rôle du SEAE et de son action extérieure en ce sens. A noter en outre que les compromis dégagés par le Parlement et le Conseil sur les pays tiers et pas d’origine « sûrs » ont débouché sur un accord rapide en trilogue, signe de la volonté des deux institutions de produire rapidement des résultats.

Les EM envisagent une nouvelle adaptation des moyens à disposition de Frontex

Depuis déjà des mois, voire des années, l’agence européenne Frontex (basée à Varsovie) est au cœur des discours et des ambitions de la Commission. Dans la lignée de la stratégie ProtectEU et du virage à droite observé lors des élections européennes de juin 2024, le renforcement des moyens à disposition des garde-côtes et gardes-frontières de l’Union est devenue une priorité de politiques publiques. C’est ainsi, par exemple, que les effectifs de l’agence sont appelés à tripler pour atteindre les 30 000 personnels et que de nouveaux équipements et pouvoirs sont en discussion – notamment en matière de retours. Le tout, alors que la révision du règlement Frontex est attendue pour 2026.

C’est dans ce contexte que des notes issues de la présidence tournante du Conseil de l’UE – le Danemark jusqu’au 31 décembre 2025 – ont révélé des consultations visant à inclure des opérateurs de drones, des unités de cybersurveillance et des dispositifs utilisant l’intelligence artificielle parmi la gamme de moyens opérée par Frontex. Ce faisant, cela signifierait pour l’Agence franchir un nouveau palier de son développement ; en n’étant plus un « simple » corps de surveillance des frontières mais bel et bien une entité dotée de capacités techniques spécialisées.

Pour autant, le triplement des effectifs laisse certains EM sceptiques quant à sa « valeur ajoutée », notamment en profils techniques, qui sont ceux que demandent les Etats en priorité. Ainsi, outre les besoins en dronistes et en experts du numérique, Frontex devrait avoir bientôt la base légale pour se doter de capacités renforcées de lutte contre la fraude documentaire et le crime organisé. La protection des infrastructures critiques et la surveillance de l’espace aérien sont aussi des pistes sérieuses – le tout pouvant, naturellement évoluer selon la situation du moment. En outre, une « réserve » de personnel national formé par Frontex pourrait se voir déployée dans des circonstances exceptionnelles. A noter enfin que les discussions portent aussi sur la révision du cadre de gouvernance de l’agence, jugé tout à la fois inégal dans la protection des droits fondamentaux et trop favorable au directeur exécutif ; ce dernier pouvant agir sans qu’il n’existe formellement un conseil préparatoire représentant la voix des EM.

Vers un alignement de la politique commerciale sur la politique migratoire

La politique commerciale est une compétence exclusive de l’Union européenne, c’est-à-dire que les EM n’y ont que très peu de marge de manœuvre individuellement. Pour autant, cela ne signifie pas que cette politique est hors-sol et déconnectée des priorités globales du moment. Ainsi l’illustre la révision du système des préférences généralisées (SPG). Vieux de plusieurs décennies, le SPG permet à des pays en voie de développement de d’exporter leurs marchandises vers l’UE avec des droits de douane réduits. Cette révision du programme SPG, dans les tuyaux depuis plus de trois ans, vise à moderniser le cadre d’action dans lequel s’inscrivent les échanges commerciaux entre l’UE et ses partenaires.

Ce faisant, le nouveau système SPG, tel que validé en trilogue, devrait porter une attention bien plus grande au respect des droits humains, de l’environnement… et à la coopération avec les pays tiers en matière migratoire. En clair, l’accès d’un pays à ce système de tarifs réduits pourrait être reconsidéré si l’Etat en question ne fournit pas d’efforts suffisants pour reprendre ses ressortissants présents illégalement en territoire européen. Ainsi, le régime préférentiel pourrait être suspendu temporairement pour tout ou partie des produits originaires du pays tiers – attendu que le caractère strict de l’appréciation des obligations de réadmission serait fonction du niveau de développement.

Cette attitude marque un nouvel exemple de la volonté des européens de durcir leur politique migratoire et de mettre la pression sur les Etats peu coopératifs, alors que l’arme des relations commerciales n’avait jamais rencontré l’assentiment du Parlement et de la Commission jusque alors – principalement pour des raisons diplomatiques et de relations extérieures. A noter toutefois que le retrait des préférences pourra aussi se faire en cas d’atteinte grave à l’environnement ou de non-respect des conventions internationales sur les droits de l’Homme et les droits sociaux. Des mécanismes de sauvegarde sont enfin prévus pour certains types d’importations, comme le riz.

Du côté de Luxembourg et de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)…

Frontex : charge de la preuve et opérations de retour conjointes

Parmi la véritable batterie d’arrêts rendus par la CJUE le 18 décembre 2025 (43 !), deux avaient pour cadre les actions de l’agence européenne Frontex.

Le premier (C-136/24 P Hamoudi/Frontex) avait pour cadre un pourvoi formé par un ressortissant syrien contre une décision du Tribunal de l’UE rejetant son recours en dommages et intérêts au motif d’un manque de preuve. Le migrant en question alléguait avoir été victime d’un pushback (renvoi sommaire sans procédure) en Grèce, effectué certes par la police locale, mais avec des éléments de Frontex sur zone (notamment un avion). Il demandait donc la réparation du préjudice moral subi. En première instance, il avait été débouté faute, selon le Tribunal, d’avoir des éléments de preuve suffisamment pertinents. La Cour de justice a annulé ce jugement en estimant qu’il serait illusoire que les victimes d’un renvoi sommaire soient tenues de fournir des preuves concluantes, en raison de leur situation de vulnérabilité. Ce faisant, la Cour de Luxembourg adapte la charge de la preuve à la baisse en considérant qu’un commencement de preuve démontrant le préjudice subi peut suffire dans cette situation. Ce commencement aurait dû suffire au Tribunal pour l’obliger à instruire le reste du dossier au lieu de conclure d’emblée que le recours était non fondé. La Cour s’appuie pour cela sur l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, qui garantit le droit à un recours effectif.

Le second arrêt (C-679/23 P, WS e.a./Frontex) prend son origine dans une opération de retour conjointe effectuée en 2016 par Frontex entre la Grèce et la Turquie et ayant impliqué une famille de ressortissants syriens à peine quelques jours après leur arrivée dans l’Union. Ladite famille estime que ce transfert constitue un refoulement qui viole leurs droits fondamentaux alors qu’elle aurait pu obtenir l’asile en Europe. Elle alors demande au Tribunal de l’UE la réparation du préjudice moral et matériel prétendument causé. En 2023, le Tribunal rejette la requête au motif que Frontex n’a pas de compétences d’appréciation du bien-fondé des décisions de retour ou de l’examen des demandes d’asile – du seul ressort des EM. La Cour de justice a annulé ce raisonnement en tenant Frontex pour responsable de la garantie des droits fondamentaux dans ses opérations de retour. Cela implique que l’agence est tenue de vérifier que l’ensemble des personnes soumises au retour ont fait l’objet de décisions écrites et exécutoire. Elle infirme donc le fait selon lequel Frontex ne serait qu’une agence de support technique et opérationnel – elle partage une part de responsabilité aux côtés des EM en cas de violation des droits fondamentaux durant les opérations de retour.

Asile : un EM ne peut pas retirer l’ensemble des conditions matérielles d’accueil d’un migrant, même en cas de sanction

Un réfugié résidant avec son enfant dans un centre italien s’est vu sanctionné par les autorités locales en raison de son refus de déménager vers un autre centre d’accueil – ceci alors qu’ils occupaient à deux un espace prévu pour quatre et empêchaient donc la réattribution de ce logement à une autre famille. La préfecture de Milan a, en conséquence, ordonné le retrait des conditions matérielles d’accueil du parent et de son enfant – ce qui a été contesté devant le Tribunal administratif régional de Lombardie. Le requérant argue en effet que, suite à cette décision, il n’est plus en mesure de faire face à ses besoins vitaux et à ceux de son enfant. Le juge italien a donc introduit une demande de décision préjudicielle devant la Cour de justice afin que celle-ci détermine si la décision de l’administration est compatible avec la directive 2013/33/UE relative aux normes d’accueil des personnes demandant une protection internationale.

Dans son arrêt du 18 décembre 2025 (C-184/24, Sidi Bouzid), le juge de l’Union estime que, si un EM peut effectivement sanctionner un comportement repréhensible commis par un demandeur de protection internationale – considéré notamment son refus répété et sans motif légitime – il doit le faire de manière appropriée et respectueuse de la dignité du demandeur. En clair, cela signifie que le retrait de l’ensemble des conditions matérielles d’accueil était illégal au regard du droit de l’UE. En effet, cela revient à le priver des moyens de faire face à ses besoins élémentaires et, pour le transférer vers un autre centre, l’EM doit appliquer d’autres méthodes plus appropriées.

Etat de droit, ultra vires et indépendance de la justice : la Pologne condamnée sur toute la ligne

En 2021, la Cour constitutionnelle polonaise – alors inféodée au parti nationaliste Droit et Justice (PiS) au pouvoir – avait estimé que la Cour de justice de l’UE outrepassait ses compétences (mécanisme d’ultra vires), notamment lorsqu’elle contrôlait la légalité des procédures de nomination des magistrats. Ce faisant, la Cour polonaise replaçait le droit national au-dessus du droit de l’Union et refusait de mettre en place le dispositif des arrêts rendu par Luxembourg. Cette interprétation est, bien entendu, absolument contraire aux traités européens et la Commission n’a pas manqué d’engager un recours en manquement contre Varsovie à ce sujet.

Dans son arrêt du 18 décembre 2025 (C-448/23, Commission/Pologne), la CJUE fait entièrement droit à la Commission en confirmant l’ensemble des moyens invoqués par l’exécutif européen. Ainsi, la Grande chambre de la Cour note que la Pologne a méconnu le droit à une protection juridictionnelle effective, a remis en cause les principes essieux d’autonomie, de primauté, d’effectivité et d’application uniforme du droit de l’UE et n’a pas satisfait, dans sa procédure de nomination des juges, aux exigences d’un tribunal indépendant et impartial au sens du droit européen. Au surplus, les juges communautaires notent aussi que Varsovie n’avait pas le droit de déterminer unilatéralement les limites de compétences attribuées à l’Union – seule la CJUE a ce pouvoir. Le juge national ne peut lever d’éventuels doutes que par le biais d’une décision préjudicielle. Enfin, la CJUE impose une limite à la notion « d’identité constitutionnelle » d’un EM : elle ne peut s’appliquer si elle vise à contourner les obligations imposées par l’article 2 du TUE (respect des valeurs communes, dont l’état de droit et l’indépendance de la justice).

La Commission et les procédures d’infraction

A intervalles réguliers, la Commission européenne rend publiques les procédures ouvertes contre les EM pour défaut de transposition des textes du droit européen dans leur droit national. Agissant sur base des traités, elle maintient ainsi son rôle historique de « Gardienne » desdits traités et sa capacité à maintenir la cohérence et l’uniformité du droit de l’Union. Les procédures d’infraction se déroulent généralement en trois temps : lettres de mises en demeure, avis motivés et, ultimement, saisie de la CJUE (voire aussi, et pour plus de détails, la note du CRSI consacrée au juge de l’UE). Ci-après, l’état des lieux des procédures d’infraction pour le mois de décembre 2025.

Au rang des lettres de mises en demeure, ont notamment été adressés :

• A l’Irlande, à la Lituanie, au Portugal et à la Slovénie une injonction à transposer correctement les dispositions de la directive 2021/555 relative aux armes à feu. Ce texte fait d’ailleurs régulièrement l’objet de rappels à l’ordre à l’encontre de certains EM, la dernière fois pas plus tard qu’en novembre 2025 (voir les brèves du CRSI). Ce texte fixe des normes minimales communes concernant l’acquisition, la détention et le transfert d’armes à feu à usage civil (sport, chasse) et vise à prévenir le trafic illicite et les actes criminels.
• À la Pologne une injonction à transposer la directive 2016/1919 relative à l’aide juridictionnelle pour les suspects et les personnes poursuivies. Ce texte établit entre autres des normes communes dans la fourniture diligente de l’aide juridictionnelle ou la collecte de preuves – autant de points auxquels Varsovie manque selon la Commission.

Concernant les avis motivés, il est à signaler que l’Autriche et la Pologne se sont vues rappeler à l’ordre par la Commission pour transposition incorrecte de la directive 2004/38/UE relative la libre circulation. Celle-ci impose notamment de permettre et faciliter l’entrée et le séjour des membres éloignés de la famille des citoyens de l’Union – qui deviennent donc dépositaires des mêmes droits que ceux de la faille proche. Or, dans ces deux EM, ces membres éloignés ne reçoivent pas les bons documents de séjour et se voient refuser certains droits ; en Pologne ils ont en sus des conditions supplémentaires à réunir pour obtenir un droit de séjour permanent. A mentionner ici le (long) délai accordé par la Commission, puisque les lettres de mises en demeure ont été envoyées en… 2011 et ont été doublées de lettres complémentaires en 2024 et 2025 – pour une directive qui elle-même a plus de vingt ans.

Sur la saisie de la CJUE, la Pologne se voit trainée devant le juge de l’Union pour transposition incorrecte de la directive relative au droit d’accès à un avocat et au droit de communiquer en cas d’infraction (2013/48/UE). Bruxelles relève en effet que le droit polonais permet toujours de mener des interrogatoires ou recueillir des preuves sans la présence d’un avocat tout comme elle ne garantit pas la confidentialité entre les suspects et leur conseil. Parmi les autres griefs reprochés figurent une transposition incorrecte des dispositions régissant d’information des représentants légaux en cas de privation de liberté d’un mineur ou encore celles ayant trait à l’accès à un avocat dans le cadre d’un mandat d’arrêt européen.

A noter enfin qu’une lettre de mise en demeure postérieure à un arrêt (art 260 TFUE) a été envoyée à L’Espagne pour défaut d’exécution de l’arrêt C-270/20 relatif à la responsabilité de l’Etat en cas de violation du droit de l’Union par le législateur. Pour faire bref, la responsabilité de l’Etat prévoit la réparation des dommages occasionnés le législateur – a fortiori lorsqu’il se met en porte-à-faux avec de droit européen. Dans le cas espagnol, ce sont des réformes de 2015 qui sont en cause et qui, si Madrid ne répond pas dans un délai de deux mois, pourraient valoir au pays des poursuites devant la Cour de justice et le paiement d’une amende forfaitaire ou d’une astreinte.

Le Royaume-Uni veut réformer son système judiciaire pour le rendre plus efficient

Le Gouvernement britannique a annoncé le 2 décembre 2025 une réforme visant à moderniser le fonctionnement du système judiciaire afin d’améliorer les droits des victimes et réduire les délais de jugement – ceci alors que le nombre d’affaires pendantes pourrait atteindre les 100 000 d’ici 2028 de l’aveu même des autorités. En effet, plus d’un quart des affaires pénales sont en cours depuis un an ou plus, notamment en ce qui concernes les violences et les délits sexuels. Concrètement, la BBC relève qu’un suspect inculpé fin 2025 pourrait ne pas être jugé avant 2030. Ceci peut expliquer pourquoi dans certains types de cas (viol par exemple), plus de 10% des victimes se désistent en raison des délais.

Cette situation, ainsi que la douleur de l’attente d’un jugement pour les victimes, ont poussé le vice-Premier ministre et Secrétaire d’Etat à la Justice, David Lammy, à annoncer un paquet de mesures :

• Pour des affaires passibles d’une peine de prison inférieure à trois ans, les juges pourront siéger seuls dans le cadre de tribunaux « à procédure accélérée » ; ce qui représenterait une économie de temps d’environ 20% d’après le Gouvernement. Le juge unique interviendrait aussi dans les cas de fraude et de délits financiers particulièrement longs et complexes – ceux où les jurés doivent consacrer parfois des mois à des affaires complexes.
• Conséquence directe, les procès avec jury pour ce type d’affaires seront supprimés.
• Les Cours d’assises pourront dès lors se concentrer sur les affaires les plus graves et continueront, elles, d’être entendues par un jury.
• Les juges de paix pourront prononcer des peines de prison allant jusqu’à 18 mois.
• Le recours aux règlements amiables devrait se voir renforcé.
• Le renforcement des moyens financiers, notamment à destination des services d’accompagnement des victimes et des avocats commis d’office.

Par ailleurs, le droit des accusés à demander un procès devant un jury sera restreint pour éviter des cas de manipulation du système et s’assurer qu’une affaire pouvant être traitée en juge unique où par des juges de paix n’aille pas surcharger les juridictions supérieures. Toutes ces propositions figuraient dans un rapport commandé à un ancien juge en décembre 2024.

Précisions que ces réformes n’interviendront qu’en Angleterre et au Pays de Galles, l’Ecosse et l’Irlande du Nord disposant de règles différentes. De même, il importe de mentionner que le système judiciaire d’outre-Manche diffère sensiblement de ce qui se pratique en France du point de vue pénal. En effet, les magistrates (juges de paix) sont des bénévoles qui exercent leur activité dans un ressort territorial donné. Ils ont à connaître notamment des délits les moins graves – vols, délits routiers, violences mineures – et des affaires familiales ; les cas les plus sérieux étant transmis directement à des juges professionnels. Ces bénévoles sont assistés de conseillers juridiques et siègent à trois par affaire. La réforme les autorisera à prononcer des peines plus lourdes, ce qui déchargera les Crown courts (cours d’assises) des cas les moins sérieux, leur allouant un temps plus important pour les dossiers les plus graves et/ou les plus techniques. Selon une enquête récente auprès des victimes, moins de la moitié d’entre-elles pensent pouvoir obtenir réellement justice.

Dans le reste de l’actualité européenne :

• FRANCE : Un arrêté publié au Journal officiel le 4 décembre 2025 augmente le plafond de l’aide au retour volontaire (ARV), qui peut désormais atteindre 3500 euros. Cette aide vise à inciter les étrangers en situation irrégulière à rentrer dans leur pays d’origine – un dispositif utilisé à 6908 reprises en 2024 selon l’OFII (Office français de l’immigration et de l’intégration). Autre changement, elle sera désormais versée indépendamment de la date de notification des OQTF, alors que jusqu’à présent le montant était dégressif dans le temps. Ces modifications interviennent dans un contexte où le Royaume-Uni met la pression sur les autorités françaises afin de réduire le nombre de traversées dans la Manche (voire les multiples occurrences sur le site du CRSI) ; et ce, alors que le « one in – one out » peine à montrer de premiers résultats tangibles. En 2024, les ressortissants géorgiens, albanais et maghrébins était les principaux bénéficiaires de l’ARV.

 

• LUXEMBOURG : Dans la lignée de l’accord des EM sur un durcissement des mesures migratoires, le ministre de l’Intérieur du Grand-Duché, Léon Gloden, a fait part de l’exaspération du pays face à la poursuite des contrôles aux frontières entre Etats membres de l’espace Schengen. Il a notamment dénoncé « l’autoreconduction » automatique des mesures par les EM eux-mêmes ainsi que l’inaction de la Commission dans le contrôle du bien-fondé des mesures (aucune visite sur place, report du rapport sur la proportionnalité des contrôles, etc.). Ce faisant, M. Gloden estime que « la Commission a inversé le paradigme et toléré que l’exception devienne la règle ». Rappelons que le Luxembourg est une économie bénéficiant à plein des dynamiques de l’espace Schengen, notamment en raison de l’afflux quotidien de travailleurs frontaliers (voir aussi la note du CRSI consacrée au pays). Au demeurant, et dans une interview donnée à Agence Europe, M. Gloden est d’avis que la priorité des européens doit se porter sur l’application du Pacte asile et migration et les retours volontaires, et non sur les solutions dites « innovantes » (notamment avec des pays tiers).

 

• BELGIQUE : Un projet de rapport interne de la police fédérale belge (l’un des deux niveaux de la police intégrée) a fuité dans la presse mi-décembre 2025. La conclusion est sans appel : la corruption et l’ingérence sont insuffisamment combattus au sein de l’institution, avec un tiers des répondants affirmant avoir déjà été témoins d’une ingérence illégale au cours de leur carrière. Idem pour la réception de demandes d’informations illégales et pour la destruction de preuves ou d’argent saisi. La direction de la police fédérale et le ministre de l’Intérieur (Bernard Quintin – libéral francophone) contestent les conclusions, remettant en cause la fiabilité des témoignages reçus – effectués de manière anonyme et sur moins de 2000 agents (sur près de 14 000).

 

• CONSEIL : Les ministres de la Justice des EM ont adopté le 9 décembre 2025 des conclusions dans l’optique de futures négociations sur les infractions pénales relevant du droit de l’Union. Cela doit notamment permettre, sur base non contraignante, de faciliter l’interprétation et la transposition des législations pénales de l’UE en droit national, et ce aussi bien pour la définition des infractions, des sanctions, des circonstances aggravantes ou encore des délais de prescription.

 

• ROYAUME-UNI : Le ministère britannique de la défense (MoD) a annoncé vouloir unifier dans une même entité l’ensemble des services de renseignements présents en son sein – et qui relèvent actuellement de l’Army, de la Navy, de l’Air force, etc. L’objectif est d’accélérer le traitement de l’information dans l’optique de répondre de manière plus efficace à une forte hausse des activités d’espionnage hostiles visant le MoD. Le nouveau Military intelligence service travaillera aussi aux côtés d’une nouvelle académie du renseignement de défense ainsi que d’un service spécifique dédié au contre-espionnage (Defence Counter-Intelligence Unit) – compétence jusqu’ici exclusive du MI5. Le contexte tendu avec la Russie, le besoin sans cesse accru en renseignement fiable – notamment numérique – et les exigences capacitaires demandées par l’OTAN justifient cette réforme.

 

• CONSEIL DE L’EUROPE (CoE) :  De neuf Etats (sur 46) initialement, les partisans d’une ligne dure en matière migratoire sont désormais plus d’une vingtaine. Cette posture s’est notamment matérialisée par une lettre ouverte adressée au Secrétaire général du Conseil de l’Europe – le Suisse Alain Berset – demandant une réforme de la Convention européenne des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CESDHLF). Pour répondre à ces critiques, et recadrer le débat, le CoE a organisé le 10 décembre 2025 une conférence ministérielle informelle sur la thématique migratoire. A noter que, la veille, les Premiers ministre britannique et danois avaient réitéré leurs appels à réformer le cadre légal de la CESDHLF. Si les conclusions se bornent à rappeler d’une part l’importance des droits fondamentaux et d’autre part celle de la sécurité nationale, des divergences de vues subsistent sur la question de l’instrumentalisation des migrants. Le Commissaire aux droits de l’Homme estime qu’il s’agit d’une « inexactitude » et « d’idées reçues » – une affirmation rejetée par certains EM comme la Pologne ; cette dernière s’interrogeant d’ailleurs sur son devenir dans le CoE.

 

 

NB : Pour plus d’informations sur le Conseil de l’Europe et sur la CEDH, se référer aux travaux du CRSI.

– Par Aurélien JEAN, membre du CRSI

* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

Europe et mobilité militaire : un « Schengen militaire » pour répondre aux lacunes.

Le sujet de la mobilité militaire en Europe – et surtout des freins à celle-ci – n’est pas neuf et a même fait l’objet d’un rapport de la Cour des comptes européenne en février 2025. L’institution de Luxembourg y relevait tout un ensemble de problèmes et de difficultés opérationnelles pouvant remettre en question la viabilité des engagements de défense en cas d’attaque majeure. Pire encore, les obstacles et les procédures administratives sont telles qu’elles sont à l’origine de la majorité du temps perdu pour transporter du matériel militaire entre les différents EM. Suite à ce rapport très critique, la Commission a lancé une consultation afin d’identifier les principaux irritants dans la mobilité militaire ; le tout complété par un paquet législatif révélé le 19 novembre 2025.

En effet, et ainsi que le relève Euractiv, les goulets d’étranglements sont nombreux : délais parfois importants pour la délivrance des permis de transit, nombre d’entités chargées d’examiner la demande (Ministère, agences de sécurité…), ou encore habitudes différenciées qu’ont les forces des EM à travailler ensemble : un contingent portugais n’aurait ainsi aucun mal à traverser l’Espagne. En revanche, le problème est tout autre avec l’Allemagne… puisqu’il faut déclarer le passage des troupes dans chaque Land traversé.

Pour tenter de répondre à cette situation sous-optimale, la Commission européenne met sur la table un cadre contraignant pour faciliter le transport de troupes et d’équipement dans toute l’Union et permettre l’accès des infrastructures à des usages duaux, civils comme militaires. L’horizon est fixé à 2027, en ligne avec les discours sur la nécessaire accélération de la préparation aux crises. Pour y arrives, cinq axes sont mis en avant : supprimer des obstacles réglementaires ; mettre en place un nouveau ‘Système européen de réponse renforcée pour la mobilité militaire’ (EMERS) ; renforcer la résilience des infrastructures de transport ; mettre en commun et partager des capacités de mobilité militaire des États membres et enfin renforcer la gouvernance et la coordination avec un nouveau groupe de transport de mobilité militaire et un comité renforcé du réseau transeuropéen de transport (RTE-T). A noter que l’EMERS s’accordera avec les mouvements de l’OTAN afin de simplifier les processus.

A ce titre, une autorisation unique sera mise en place afin de rationaliser et prioriser les formalités pour cette étape déclarative qui est actuellement celle qui prend le plus de temps. Dans le cadre d’EMERS (crise aigüe voire guerre donc), une simple notification de mouvements transfrontaliers suffira, et non une autorisation en bonne et due forme. Pour faciliter la mise en place, la Commission a identifié 500 projets prioritaires où les goulets d’étranglement devront être supprimés. Le focus mis sur les infrastructures duales est justifié pour profiter également à l’économie et générer des gains de productivité en temps de paix. Le financement, renforcé, est actuellement imputé sur le « Mécanisme pour l’interconnexion en Europe » qui serait doté de 17.65 milliards d’euros dans le prochain budget pluriannuel 2028-2034 – encore au stade des premières discussions, rappelons-le.

 

La Commission révèle une stratégie de modernisation digitale des systèmes judiciaires

La Commission européenne a dévoilé le 20 novembre 2025 une nouvelle stratégie ambitionnant, notamment, de faire évoluer le fonctionnement des tribunaux et réguler l’usage de l’IA dans les juridictions. DigitalJustice@2030 décline des objectifs sur cinq ans afin de rendre les services judiciaires plus efficients et résilients face aux transformations numériques. Les principaux axes peuvent être résumés comme suit :

• Favoriser l’interaction et le fonctionnement intégré des différents outils en service dans les EM, afin de garantir un minimum de cohérence et un partage d’expériences adéquat ;
• Favoriser un usage responsable de l’IA – uniquement comme outil de soutien et non de décision – dans les domaines comme la transcription automatique, l’analyse de documents ou la priorisation de dossiers ;
• Améliorer l’accès aux juridictions et aux jurisprudences nationales et européennes, en soutenant l’Espace européen des données juridiques. Cela se déclinera par exemple par un accès plus transparent aux décisions pour les professionnels du droit (généralisation des identifiants ELI et ECLI) ou la création d’outils d’IA plus adaptés ;
• Rendre davantage interopérables des visioconférences judiciaires transfrontalières, dans le but final de pouvoir aboutir à une numérisation intégrale des procédures civiles et commerciales. Les avancées escomptées en matière de numérisation expliquent la hausse des moyens alloués à la justice dans le prochain budget pluriannuel présenté en juillet 2025 ;
• Développer l’acquisition de compétences utiles à la gestion numérique des dossiers pour les juges, procureurs et personnels judiciaires. Ceci, via une stratégie 2025-2030 axée sur la formation.

A noter que l’emphase portée sur la digitalisation n’est pas neuve. Elle se place dans le contexte plus large des retours d’expériences de la crise Covid, qui avait largement révélé une justice trop dépendante au papier et aux procédures insuffisamment flexibles. Enfin, elle s’inscrit dans le cadre de divers programmes orientés – en tout ou partie – vers la transition numérique des services publics essentiels d’ici 2030, tels que l’Union des compétences ou la décennie numérique.

 

Au chapitre migration…

Le (très sensible) rapport sur la pression migratoire publié alors que les chiffres sont encourageants

Les chiffres rendus publics le 10 octobre 2025 par l’agence européenne Frontex auraient de quoi réjouir les décideurs européens. En effet, et en comparaison de la même période en 2024, le nombre d’entrées irrégulières sur le territoire de l’Union a chuté de 22% – pour s’établir à plus de 133 000. Dans le détail, les flux sont irréguliers : la route de Méditerranée orientale (Mer Egée) a vu une diminution de 22% dans ses traversées et ce chiffre atteint même 58% de baisse pour la route de Méditerranée orientale (Canaries). En revanche, d’autres voies sont plus actives, par exemple la traversée de la Manche vers le Royaume-Uni, qui a enregistrée 14% de départs en plus.

A noter aussi une évolution dans les pays du Maghreb, avec une forte hausse des départs de puis la Libye tant en direction de l’Italie (+ 50%) que de la Crète (+ 280% sur un an). La « nouveauté » si l’on peut dire concerne le report de réseaux de passeurs du Maroc vers l’Algérie – en grande partie dus aux efforts de Rabat pour lutter contre le phénomène et aux tactiques de plus en plus complexes utilisées par les passeurs dans la région. D’autres solutions peuvent être avancées pour expliquer une partie de ce succès d’estime, notamment les accords passés avec des Etats comme l’Egypte ou la Tunisie. Le changement d’attitude de certains Etats-Membres (EM) depuis plusieurs mois sur ce sujet peut aussi concourir.

Pourtant, malgré ces constats plutôt encourageants, la perception du sujet ne varie guère dans les EM, et continue d’occuper une place hautement sensible ; c’est ce qui a motivé la Commission à reporter la présentation du rapport sur la pression migratoire (voir aussi les brèves d’octobre 2025 du CRSI). Les tensions récurrentes entre EM sur le sujet n’arrangent rien à l’affaire, notamment entre les pays soumis à une particulière pression migratoire (Italie, Grèce) et les autres. Celui-ci a finalement été présenté le 10 novembre 2025.

Dans le détail, ce rapport pave la voie pour une proposition de décision implémentant certains aspects du Pacte sur l’asile et la migration. Y figure, entre autres, une catégorisation en 3 parties, chacune basée sur des critères comme la taille du pays, le nombre de demandes d’asile, le nombre d’arrivées irrégulières ou encore celui des opérations de sauvetage en mer. Ainsi sont catégorisés :

• Les pays sous pression migratoire ;
• Les pays exposés à un risque de pression migratoire à court terme (<1 an) – la France figurant dans cette catégorie ;
• Les pays confrontés à une situation migratoire grave.

Point important, cette façon de classer les EM est plus souple que d’autres modèles alternatifs et peut conduire à ce que des EM « de deuxième ligne » puissent aussi bénéficier des mécanismes de solidarité – France ou Allemagne notamment.

A noter une seconde décision, du Conseil cette fois-ci, devant fixer le nombre de demandeurs d’asile relocalisables au titre de ce mécanisme de solidarité ainsi que leur ventilation par EM. Le Pacte prévoyait un chiffre minimum de 30 000 personnes.

Danemark : controverse sur un contournement des règles d’immigration

Un début de polémique agite Copenhague après la révélation d’une part anormalement élevée d’étudiants bangladais dans les cursus de master de l’université de Roskilde, située non loin de la capitale. Ils représentent en effet 16% des nouveaux étudiants de maitrise, ce qui a éveillé les soupçons d’une partie de la classe politique qui a demandé des explications. La première ministre elle-même a estimé que les universités ne devaient pas contourner les règles gouvernementales en matière migratoire.

Cette situation a conduit à mettre sur le devant de la scène un angle mort de la politique migratoire danoise : les étudiants étrangers admis en études au Danemark peuvent venir avec leurs familles, ce qui donne le droit à l’étudiant et à ses proches de chercher du travail. D’où l’accusation des oppositions selon laquelle ce système sert de porte dérobée pour venir s’installer au Danemark sous couvert d’un projet d’études ne constituant en réalité pas la priorité principale. En effet, d’après des médias locaux, le nombre d’accompagnants a décuplé sur les dernières années.

Face à cette polémique, le Gouvernement danois a réagi en introduisant des règles plus strictes concernant les étudiants internationaux. Les nouvelles mesures incluent un niveau de danois rehaussé, une justification plus complète des études et des diplômes obtenus ainsi qu’une attention renforcée aux modalités de recrutement de la part des établissements. Aussi, en 2026, les étudiants internationaux ne pourront plus amener avec eux leurs partenaires.

Rappelons que, malgré une coalition de centre-gauche, le Danemark dispose d’une des législations les plus strictes d’Europe en matière migratoire – ce qui a inspiré la Commission européenne pour plusieurs initiatives actuellement en discussion. Ce scandale intervient alors que des élections nationales sont prévues pour 2026.

Migration de travail : Accord des colégislateurs sur la « réserve de talents »

Le 18 novembre 2025, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord sur le projet de vivier de talents ambitionnant de mettre en adéquation les besoins du patronat européen avec les projets de migration légale des ressortissants de pays tiers. Ayant pour projet de combler les besoins en main d’œuvre dans les secteurs en tension, il reposera toutefois sur une participation volontaire des EM et s’organisera sous forme de plateforme numérique. Le vote formel par chacun des deux colégislateurs doit encore intervenir, mais plusieurs nouveautés sont appelées à voir le jour.

Ainsi, une liste continentale des secteurs en pénurie de main d’œuvre sera établie, ce qui permettra de mieux trier les compétences que les aspirants candidats à la migration rempliront. Ceux-ci seront donc invités à créer un profil et à exposer leurs compétences, qualifications, expériences professionnelles et niveaux de langues. Il leur sera aussi possible de mentionner, facultativement, leur(s) EM de préférence et/ou leur disponibilité immédiate. Les offres d’emploi, elles, devront comporter au minimum : le nom et les coordonnées de l’employeur direct et de l’intermédiaire, une description du poste, la durée du contrat et le lieu de travail ainsi que, de manière facultative, des informations sur la rémunération initiale et/ou la fourchette salariale appliquée. Les syndicats européens, de leur côté, déplorent une initiative qui n’offre, selon eux, pas de garanties de protection suffisantes ni de mécanismes de prévention des fraudes adéquats.

Pour autant, une inscription ou une sélection pour un poste vacant ne garantissent en rien un droit au séjour effectif dans l’un des EM. En complément, la Commission souhaite que les EM disposent de procédures accélérées afin de faciliter le recrutement et répondre aux besoins des employeurs (visas/permis de travail, non-application de tests préalables, reconnaissances des qualifications/équivalences…). En outre, un pays pourra se retirer de ce système, mais avec un préavis de neuf mois.

Il est à noter enfin que seuls les employeurs « légitimes » pourront poster des offres, ce qui protège contre les entreprises radiées ou suspendues des registres nationaux – où tout simplement ceux dont l’accès à la plateforme a été refusé pour diverses raisons. Naturellement, seuls les candidats majeurs seront éligibles et aucun système de travail détaché ne sera possible par cette plateforme.

Royaume-Uni : Réforme des règles sur l’asile

Le pays est devenu ces derniers temps un avant-poste du durcissement migratoire sur le continent européen. Depuis déjà quelques mois, on a pu assister à des tentatives de dissuader la traversée de migrants irréguliers via des partenariats avec la France, un accord (avorté) avec le Rwanda ou bien la mise en place de nouvelles initiatives numériques compliquant l’insertion des clandestins (voir, à ce titre, les travaux du CRSI ici, là et ici). Ce mois de novembre 2025 a vu de nouvelles règles venir s’ajouter à ce paquet dissuasif, visant ici une refonte notable du système d’asile. Ci-après, un aperçu des changements souhaités par la home secretary Shabana Mahmood.

Tout d’abord, il est proposé que les personnes ayant obtenu le statut de réfugié pourraient être contraintes de retourner dans leur pays une fois les conditions de sécurité redevenues acceptables dans celui-ci. Ainsi, il serait mis fin au statut permanent de réfugié, avec un renouvellement de demande à effectuer tous les deux ans et demi – une des mesures inspirées par le système danois de « negative nation branding » (ou « dénigrement de la nation ») auprès des candidats à l’exil ; bien que les recherches empiriques soient plus circonspectes sur l’efficacité réelle de cet affichage. De plus, le gouvernement britannique envisage de multiplier par quatre le temps d’attente permettant de demander un permis de séjour permanent – sésame indispensable en vue de la naturalisation. Il passerait de cinq à vingt ans mais ne concernerait que les nouveaux arrivants.

En outre, Londres veut s’attaquer à l’application jugée extensive de la convention des droits de l’Homme par la CEDH, notamment son article 8 sur le droit à la vie familiale. Une précision législative est attendue pour redéfinir ce qu’est la « famille proche » (un parent ou un enfant par exemple). Cette mesure est l’une des plus symboliques et met mal à l’aise une partie du gouvernement du Premier ministre Keir Starmer (travailliste). Le ministère britannique de l’Intérieur précise que les règles annoncées s’appliqueront aux réfugiés ukrainiens ; tout en ajoutant que la majorité d’entre-eux souhaiterait rentrer en Ukraine une fois la guerre terminée.

Un troisième point très notable, notamment dans le contexte des évènements de l’été survenus autour de l’hôtel d’Epping (voir les brèves du CRSI), concerne les aides accordées aux migrants. L’automaticité de la fourniture d’un logement et d’allocations hebdomadaires sera supprimée, de même que l’aide accordée aux demandeurs en droit de travailler et pouvant subvenir à leurs besoins. Aussi, tout migrant qui enfreindrait la loi, ne respecterait pas la directive d’éloignement ou travaillerait illégalement se verrait retirer les aides. Celles-ci devant être accordées en priorité aux personnes contribuant à l’économie. Enfin, les personnes possédant des objets de grande valeur pourraient se voir mises à contribution pour participer aux frais de leur logement.

Au rang des autres mesures figurent l’utilisation de l’IA pour évaluer l’âge des personnes arrivant illégalement sur le territoire, un enjeu majeur au regard de la difficulté à déterminer l’âge des mineurs isolés. Par ailleurs, la mise en place de nouvelles voies d’accès sûres est à l’étude, sur le modèle de ce qui a été fait pour l’Ukraine (parrainage de type « Homes for Ukraine »). L’accent est mis sur l’inclusion dans les communautés locales, avec l’accord de celles-ci ainsi qu’un bon niveau d’anglais préalable. Enfin, Londres veut faire pression sur la Namibie, l’Angola et la République démocratique du Congo en suspendant l’octroi de visas jusqu’à ce que ces gouvernements ne renforcent leur coopération en matière de retour des criminels et des illégaux et allègent en conséquence les contraintes qui pèsent sur ces expulsions.

Les priorités migratoires de la présidence chypriote

Le 1^er janvier 2026, ce sera au tour de Chypre de prendre les rênes du conseil européen, et ce pour une durée de six mois. En succédant à la présidence danoise en fonctions depuis juillet 2025, Nicosie reprendra à sa charge les négociations au Conseil sur les dossiers en cours – ainsi que les négociations en Trilogue avec le Parlement européen et la Commission. Le pays, l’un des plus petits de l’UE, a la particularité d’être coupé en deux depuis les années 1970 en raison d’une occupation turque de sa partie nord. Si cela l’empêche d’intégrer l’OTAN – dont Ankara est membre – il a néanmoins pu rejoindre l’UE en 2004, et vis donc sa deuxième présidence tournante.

Les chypriotes devront donc gérer tout un ensemble de sujets sensibles dont entre autres les règlements relatifs au retour des personnes en situation irrégulière dans l’UE et au concept de « pays tiers sûrs » ou encore la finalisation de la mise ne place du Pacte asile et migration. L’Etat le plus oriental de l’UE – reconnu par la Commission comme étant « sous pression migratoire » – devra en outre faire atterrir des règles standardisées sur les centres de retours en pays tiers et faire accepter la réserve de solidarité imaginée par Bruxelles. Au demeurant, la lutte contre les réseaux de passeurs figure aussi dans les axes de travail.

 

La Commission et les procédures d’infraction

A intervalles réguliers, la Commission européenne rend publiques les procédures ouvertes contre les EM pour défaut de transposition des textes du droit européen dans leur droit national. Agissant sur base des traités, elle maintient ainsi son rôle historique de « Gardienne » desdits traités et sa capacité à maintenir la cohérence et l’uniformité du droit de l’Union. Les procédures d’infraction se déroulent généralement en trois temps : lettres de mises en demeure, avis motivés et, ultimement, saisie de la CJUE (voire aussi, et pour plus de détails, la note du CRSI consacrée au juge de l’UE). Ci-après, l’état des lieux des procédures d’infraction pour le mois de novembre 2025.

Au rang des lettres de mises en demeure, ont notamment été adressés :

• À la Bulgarie et à la Hongrie une injonction à transposer les règles relatives à l’aide juridictionnelle dans le cadre des procédures pénales telles qu’elles ressortent de la directive 2016/1919. Ce texte ambitionne d’établir des normes communes pour la protection des suspects et établir un droit uniforme à l’aide juridictionnelle.
• A l’Allemagne, à l’Espagne et à la Lettonie une injonction à transposer les règles relatives à la directive sur les armes à feu (2021/555) avec, pour Berlin, des dispositions additionnelles manquantes des directives 2019/68 et 2019/69. Ce texte fixe des normes minimales communes concernant l’acquisition, la détention et le transfert d’armes à feu à usage civil (sport, chasse) et vise à prévenir le trafic illicite et les actes criminels.

Concernant les avis motivés :

• Bruxelles demande à la Suède de transposer correctement les dispositions de la directive 2017/1371 sur la lutte contre la fraude atteignant les intérêts de l’Union. L’objectif du texte était précisément d’éviter les infractions contre le budget européen en harmonisant les définitions, sanctions et compétences respectives.
• L’exécutif européen enjoint la Belgique et la Lettonie à transposer les dispositions de la directive 2022/2557 relative à la résilience des entités critiques, un texte qui vise à garantir la fourniture des services vitaux en cas de crise (énergie, transports, santé, eau, banque, numérique…). Dispositions d’actualité s’il en est et qui n’ont que partiellement été mises en œuvre dans les EM visés.
• La Commission demande à l’Estonie, à la Hongrie et à la Pologne de respecter la directive 2013/40 ayant trait aux cyberattaques. Celle-ci vise à renforcer les législations nationales et introduire des sanctions. La transposition par ces trois EM est jugée incorrecte sur plusieurs points, entre autres sur les dispositions relatives aux interceptions illégales.

A noter enfin qu’une lettre de mise en demeure a été envoyée à la Slovaquie pour violation des principes fondamentaux de l’Union, notamment des exigences de primauté, d’autonomie, d’effectivité et d’application uniforme du droit de l’UE. Cela fait suite aux modifications constitutionnelles de septembre 2025 qui permettent aux autorités nationales d’examiner de quelles manière les règles européennes peuvent s’appliquer dans le pays (voir les brèves du CRSI). De telles dispositions sont absolument proscrites par les traités, même en cas de révision constitutionnelle, car elles remettent en cause la primauté du droit communautaire. Les amendements à la loi fondamentale de Bratislava visaient à limiter les droits des personnes et groupes LGBT.

 

Du côté de Luxembourg et de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)…

Séjour dans l’UE et notion de « ressources »

Dans un arrêt rendu le 13 novembre 2025 (C-525/23 Oti), la Cour de Luxembourg a dû se pencher sur la notion de « ressources » associée à la directive 2016/801 relative aux conditions de séjour dans l’UE pour les ressortissants de pays tiers impliqués dans des actions de volontariat ou des projets d’études. L’affaire part d’un ressortissant de pays tiers arrivé en Hongrie pour du volontariat. Afin de pouvoir vivre pendant son séjour sur le sol hongrois, l’individu en question pouvait obtenir des ressources financières provenant de son oncle. Or, les autorités magyares ont refusé le renouvellement du titre de séjour, arguant d’une disposition de droit national restreignant le champ d’interprétation de ce qui relève d’un « membre » de la famille. Si la Cour de Budapest-Capitale lui a donné raison en estimant que les moyens de subsistance pouvaient provenir tant du travail que d’allocations diverses, la cour suprême hongroise a estimé qu’il fallait préciser la nature des fonds reçus, ce à quoi ils correspondent et s’ils peuvent être considérés comme illimités et définitifs.

Malgré cette réponse, la cour de Budapest a saisi la CJUE d’une question préjudicielle afin de vérifier la conformité au droit européen de la réponse de la cour suprême. Les juges de l’Union ont répondu en estimant que les vérifications additionnelles demandées par la plus haute juridiction hongroise n’ont pas lieu d’être. En effet, un ressortissant de pays tiers remplissant les conditions fixées par la directive susmentionnée a le droit de recevoir un titre de séjour ; sans qu’il ne puisse être ajouté de conditions supplémentaires. En effet, la notion de « ressources » doit être uniforme dans toute l’UE, ce qui dit conduire à vérifier les ressources à disposition du demandeur uniquement dans l’optique de savoir s’il est effectivement en mesure d’en disposer – sans devoir s’attacher donc à leur nature ou leur provenance spécifique.

Travail des juges et compensation adéquate des heures supplémentaires

Toujours le 13 novembre 2025 et toujours dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, la Cour de justice a eu à connaitre des conditions réglementant la compensation des heures supplémentaires prestées par les magistrats nationaux (C-272/24 Tribunalul Galaţi). Dans le cas d’espèce, il s’agissait d’un juge roumain travaillant au sein d’une juridiction en sous-effectif et ayant donc accompli un surcroit de travail par rapport à ses tâches normales. Il a par la suite demandé une compensation sous forme pécuniaire – ce qui a été rejeté par le tribunal de grande instance de Bucarest, au motif que la compensation peut prendre d’autres formes (jours de repos par exemple).

La CJUE commence par rappeler la nécessaire indépendance des juges comme partie essentielle au droit fondamental à la protection juridictionnelle. Par ailleurs, le juge européen note qu’une garantie de cette même indépendance provient d’un niveau de rémunération en concordance avec l’importance des fonctions exercées, notamment afin de prémunir contre le risque de corruption. Pour autant le juge de l’Union note que l’octroi d’un repos compensateur peut se révéler suffisant et est, en tout cas, une mesure appropriée au regard du droit européen. Pour autant, deux conditions sont attachées pour que ce type de compensation soit opérant : pouvoir effectivement faire valoir le temps de repos compensateur et que rien de tout cela ne porte préjudice à l’adéquation de la rémunération des juges au regard de leurs responsabilités, notamment en termes de neutralité, d’imperméabilité aux éléments extérieurs et d’indépendance vis-à-vis des pouvoirs exécutifs et législatifs.

Conservation des données génétiques et biométriques de personnes poursuivies

Saisie d’un renvoi préjudiciel dans l’affaire C-57/23 Policejní prezidium, la CJUE a estimé le 20 novembre 2025 que les services de police d’un EM sont en droit de décider de conserver des données biométriques et génétiques ; et ce sans que le droit national ne doive obligatoirement fixer une durée maximale. Le cas en question provenait d’un fonctionnaire tchèque définitivement condamné dans une affaire mais qui contestait la conservation des données comme une atteinte à sa vie privée. La difficulté juridique provenant de l’adéquation ou non de ladite conservation avec la directive 2016/680 sur le traitement des données personnelles dans le cadre d’infraction et d’enquêtes.

Ainsi, la chambre estime que le droit de l’Union ne s’oppose pas à une réglementation nationale régissant la collecte de ce type de données pour toute personne poursuivie ou soupçonnée d’une infraction. Deux conditions sont cependant attachées : aucune distinction ne peut être établie dans la finalité du traitement des données entre les personnes poursuivies et soupçonnées d’une part et les exigences de traitement des données doivent être respectées d’autre part (traitement non excessif, durée n’excédant pas le nécessaire, etc.). Enfin, le juge européen reconnait que la réglementation nationale peut autoriser, sous conditions, l’appréciation de la nécessité de conserver des données biométriques et génétiques par les services de police eux-mêmes sur base de leurs règles internes.

 

Dans le reste de l’actualité européenne :

ELARGISSEMENT : La Commission européenne a présenté le 4 novembre 2025 plusieurs rapports relatifs aux progrès réalisés par les pays candidats à l’intégration de l’UE. Globalement, le bilan est positif, avec de nettes avancées réalisées par l’Ukraine, la Moldavie, l’Albanie et le Monténégro. Ces quatre Etats ont accéléré les processus de réforme avec de se mettre en conformité avec « l’acquis communautaire » ; c’est-à-dire l’ensemble des régulations européennes déjà adoptées et que tout pays candidat se doit de mettre en œuvre pour entrer dans l’UE avec les mêmes législations que ses homologues. Tirana et Skopje sont d’ailleurs dans le peloton de tête des pays les plus avancés, avec possiblement la clôture de tous les chapitres de négociation d’ici 2026 ou 2027. En revanche, le processus est bloqué en ce qui concerne la Géorgie, un pays qui se rapproche de plus en plus de Moscou et pour lequel la Commissaire à l’élargissement (Marta Kos – Slovénie) estime n’être « un pays candidat que de nom ». D’autres pays tels que la Serbie, la Bosnie-Herzégovine ou la Macédoine du Nord n’ont pas connu d’avancées significatives.

BUDGET 2026 : Le Conseil de l’UE et le Parlement européen sont tombés d’accord le 15 novembre 2025 sur les crédits affectés à l’exercice budgétaire 2026. 192.8 milliards d’euros sont prévus en engagements dont 190.1 en paiements. Prévoyant plusieurs centaines de millions d’euros en cas d’imprévus, le texte a donné satisfaction aux représentants du Parlement, notamment grâce à des dotations augmentées de plus de 370 millions d’euros pour des programmes comme la recherche, les réseaux de transport et d’énergie, l’environnement, la protection civile, la mobilité militaire, Erasmus ou encore la gestion des frontières.

Ainsi, plus de 23 milliards d’euros seront affectés au marché unique, 73 milliards d’euros pour les fonds de cohésion, 52.5 pour l’agriculture et l’environnement, 16.5 pour le voisinage et l’action extérieure et presque 4 milliards d’euros pour les politiques migratoires et de gestion des frontières. Les politiques de sécurité et de défense recevront plus de 2.25 milliards d’euros.

Cet accord a été avalisé par les eurodéputés le 26 novembre 2025.

COMMISSION : Dans la foulée du 19^ème paquet de sanctions adoptées contre la Russie le 23 octobre 2025 – et qui restreignait notamment la circulation des diplomates russes dans l’UE – la Commission a annoncé le 7 novembre 2025 un durcissement des règles relatives à l’octroi de visas pour les ressortissants russes. Ceux-ci ne peuvent plus obtenir un visa à entrées multiples, et doivent donc demander une nouvelle autorisation pour chaque voyage – Bruxelles justifiant les examens approfondis que cette mesure va engendrer par des considérations de sécurité. Certaines exceptions sont toutefois possibles : journalistes indépendants, membres d’associations e la société civile et de défense des droits, etc.

CONSEIL : Les EM sont tombés d’accord le 19 novembre 2025 sur une position commune concernant le règlement relatif à l’établissement d’une application de voyage numérique européenne. Concrètement, cela servira à faciliter le passage des points frontaliers par une vérification à distance des documents requis en amont du franchissement. Les agents des polices aux frontières pourront ainsi consulter avec une meilleure amplitude les base de données policières ou migratoires ; conduisant à une fluidification des flux. Les voyageurs pourront aussi créer des titres de voyage numériques récapitulant les informations requises – notamment dans la perspective de la mise en place du système ETIAS en 2026.

EUROJUST : Le 13 novembre 2023, l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) a révélé son document de programmation pluriannuelle 2026-2028 dans lequel elle fait de la numérisation cde la coopération judiciaire un de ses axes forts pour les prochaines années. A ce titre, plusieurs initiatives sont en cours, comme un omnibus de la Commission, le canal JUDEX (communication sur les mandats d’enquête européens), l’intégration du registre antiterroriste ou encore l’identification automatique des liens entre procédures multinationales. Pour répondre à ces défis et à un panel de missions appelé à s’accroitre (voir ici ou là), Eurojust ambitionne de moderniser ses infrastructures et sa sécurité informatique, développer davantage de partenariats hors-UE et être capable d’apporter un soutien rapide aux juges et procureurs.

CJUE :  Le 13 novembre 2024, l’avocat général (AG) Spielmann a rendu ses conclusions dans l’affaire C-666/24, ayant trait à la loi d’amnistie prononcée par le Parlement espagnol pour les actes accomplis dans le cadre du référendum pour l’indépendance de la Catalogne en 2017. L’AG note que l’amnistie reste une matière relevant des EM, et que la directive 2017/451 relative à la lutte contre le terrorisme ne s’oppose pas à une telle loi ; notamment car la situation catalane n’implique pas d’autoamnistie ni de violation des droits de l’Homme. Il relève en outre que le champ et la périodicité d’application sont bien définis et que ladite loi d’amnistie a un objectif évident de réconciliation sociale.

A noter que d’autres conclusions du même AG portant sur une autre affaire (C-523/24) mais toujours reliée à cette loi d’amnistie ont été rendues le même jour et ont trait à l’exonération de responsabilité en matière de deniers publics.

Rappelons enfin que les conclusions de l’AG relèvent d’une opinion juridique individuelle et ne lient pas la formation de jugement.

* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution