« Nous savons tous ce qu’il faut faire, mais nous ne savons pas comment nous faire réélire après l’avoir fait »
Par Aurélien Jean, Jeunes CRSI
Cette phrase de l’ancien premier ministre luxembourgeois et ancien Président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker, mi-ironique mi-désabusée, résume à elle seule le dilemme du politique, entre investissement au service du bien commun et considérations plus personnelles. Le paradoxe d’un décideur peut, parfois, être de ne pas aimer décider – surtout sur des sujets complexes, sans vision programmatique claire et avec des conséquences difficilement calculables. En somme, ce qui n’apporte pas de lauriers électoraux tout en étant chronophage a tout intérêt à être délayé, reporté ou dilué en responsabilité entre divers acteurs.
A voir le fonctionnement de l’Union européenne, on pourrait être tenté de tomber facilement dans un tel jugement. Ce serait oublier les 27 nationalités, les 24 langues, les multiples cultures et spectres politiques. La décision communautaire est un processus qui résiste à la simplification, quoi qu’en disent les éditorialistes de comptoir et les eurodéputés en quête d’une pâle lumière dans l’une ou l’autre matinale. Aucun acteur n’y arrive seul, tout est affaire de compromis – entre nationalités, entre groupes politiques, entre tempéraments et entre agendas. Les grands traits du parcours d’un acte législatif semblent à première vue, il est vrai, encore relativement intelligibles : la Commission propose, le Conseil et le Parlement européen s’accordent pour décider — ou n’y parviennent pas.
Cela prend le temps qu’il faut, il y a des navettes, des trilogues qui s’éternisent jusqu’aux petites heures du matin et, au bout du compte, tout le monde finit par globalement accepter un draft initial multi-révisé qui ne satisfait pleinement personne. C’est à peu de choses près le résumé honnête de la procédure législative ordinaire.
La réalité, sans contredire ce schéma, le complexifie néanmoins considérablement. Entre la présentation d’une proposition de directive ou de règlement et sa publication au Journal officiel de l’Union européenne, de nombreux mois — souvent des années — peuvent s’écouler. Ce n’est pas que les institutions traînent les pieds plus que de raison ; c’est que des étapes additionnelles s’intercalent dans le calendrier, chacune portant ses propres acteurs, ses propres logiques et ses propres rapports de force. Des instances doivent ainsi être saisies pour avis : le Comité économique et social européen (CESE), le Comité des régions (CoR), voire, dans certains cas, la Banque centrale européenne. Si tous les textes n’exigent pas formellement leur consultation, il est de mauvais genre — politiquement et symboliquement — d’avancer à toute vitesse sans avoir recueilli ce que peuvent en dire les représentants des partenaires sociaux, de la société civile organisée, des communes et des régions. Ce serait négliger des interlocuteurs dont l’expertise territoriale et sectorielle est aussi précieuse que leur légitimité est réelle. Et cela sans même évoquer ce qui se joue après l’adoption des textes : la surveillance continue qu’exercent les États membres sur les actes d’exécution de la Commission, via ce qu’il est convenu d’appeler la comitologie — un mécanisme discret, technique, et politiquement bien plus chargé qu’il n’y paraît.
En parallèle de ce processus institutionnel, le calendrier législatif européen est parfaitement internalisé par des acteurs qui n’ont, eux, aucune case dans l’organigramme officiel — mais qui n’en sont pas moins influents, parfois plus que les instances formelles elles-mêmes. La représentation d’intérêts bruxelloise est diverse en taille, en objet et en méthodes : fédérations sectorielles, grandes entreprises, ONG, cabinets généralistes, coalitions éphémères constituées le temps d’un texte. Tous apportent à l’édifice une contribution que les institutions, avec leurs effectifs limités et leur besoin chronique d’expertise, ne peuvent guère se permettre d’ignorer. Le tout est couvert — inégalement — par un écosystème médiatique vif et pluriel, dont l’audience reste cependant assez confidentielle à l’échelle du continent. Qu’il se passe des choses importantes dans la capitale belge est de notoriété publique ; que peu de citoyens souhaitent en savoir davantage l’est tout autant.
Instances consultatives au pouvoir d’influence réel mais structurellement limité, États membres en surveillance constante du « service après-vente » de la Commission sur les textes techniques, acteurs du lobbying en quête permanente d’une oreille à convaincre — ainsi se croisent, se côtoient et parfois s’affrontent des univers distincts, mais dont chacun occupe une place dans la construction de la décision européenne. À l’ombre des bâtiments de verre et d’acier de la rue de la Loi, dans les recoins de la procédure et les méandres de ce que les textes ont de plus arides, les angles morts de la décision communautaire méritent le détour. C’est l’objet de cette note, qui abordera successivement les instances institutionnalisées dans toute leur variété — CESE, CoR, comitologie — (I), avant d’en examiner le poids réel et les limites (II), puis de s’intéresser aux autres acteurs qui contribuent à façonner cette « bulle » bruxelloise que sont les groupes d’influence et les médias (III).
I – L’institutionnel : de quoi et de qui parle-on ?
A – Le Comité économique et social européen (CESE)
Composition et répartition
Il faut parfois rappeler les évidences : l’Union européenne n’est pas seulement affaire de parlementaires et de commissaires. Depuis les origines du projet communautaire, ses fondateurs ont voulu associer à la fabrique des règles ceux qui les vivent au quotidien. C’est tout le sens du Comité économique et social européen, institué dès 1957 par le Traité de Rome — qui figure actuellement aux articles 300 et suivants du TFUE — avec pour mission expresse d’assister le Parlement, le Conseil et la Commission en exerçant des fonctions consultatives. En clair : une chambre de la société civile organisée, pensée au moment même où l’on dessinait le marché commun, avec l’intuition que la règle de droit ne vaut rien si elle est déconnectée des réalités économiques et sociales.
Le CESE compte 329 membres, nommés par le Conseil de l’UE sur proposition des gouvernements nationaux, pour un mandat de cinq ans renouvelable. Leur répartition entre États reflète grossièrement le poids démographique : l’Allemagne, la France et l’Italie disposent chacune de 24 membres, l’Espagne et la Pologne de 21, la Roumanie de 15, et ainsi de suite jusqu’à Malte qui en compte 5. Ces membres ne sont pas des élus au sens partisan du terme : ils représentent les milieux organisés de la vie économique et sociale.
Ils sont structurés en trois groupes distincts. Le Groupe I rassemble les employeurs — fédérations patronales, chambres de commerce, industries et PME ; le Groupe II les travailleurs — syndicats affiliés à la CES (Confédération européenne des syndicats) ou aux grandes confédérations nationales ; le Groupe III, enfin, regroupe tout ce que l’on désigne sous l’étiquette commode d’« organisations de la société civile » : agriculteurs, consommateurs, professions libérales, représentants de l’économie sociale et solidaire, environnementalistes, organisations de jeunesse, etc. C’est dans ce troisième groupe que la diversité est la plus grande — et parfois la plus inconfortable pour la cohérence des positions collectives.
Le Comité est présidé pour deux ans et demi par un président élu en son sein, issu alternativement des trois groupes, assisté de deux vice-présidents chargés respectivement de la communication et du budget. Une durée de mandat « standard » selon les habitudes à l’Europe, puisqu’elle se cale sur la durée de mandature des présidents du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne. Un Bureau collectif coordonne l’ensemble des travaux.
Organisation et travaux
Le CESE fonctionne principalement à travers six sections spécialisées, qui constituent l’essentiel du travail préparatoire. On y trouve notamment l’ECO (Union économique et monétaire, cohésion), l’INT (marché unique, production et consommation), la TEN (transports, énergie, infrastructures et société de l’information), la SOC (emploi, affaires sociales et citoyenneté), la NAT (agriculture, développement rural et environnement) et la REX (relations extérieures). S’y ajoute la Commission consultative des mutations industrielles (CCMI), héritière du feu Comité consultatif de la CECA, intégrée au CESE lors de l’expiration du traité CECA en 2002. Trois observatoires viennent compléter ce tableau — sur la transition numérique, le développement durable, et le marché du travail — ainsi que plusieurs groupes permanents thématiques.
La production principale du CESE sont les avis. Le Comité en adopte entre 160 et 190 par an, selon les cycles législatifs. Ces avis peuvent être de trois natures : obligatoires lorsque les traités imposent la consultation du CESE (en matière d’emploi, de politique sociale, d’éducation, de formation professionnelle, de santé publique, de marché intérieur, etc.) ; facultatifs, lorsque la Commission, le Conseil ou le Parlement demandent un avis sans y être contraints ; ou de propre initiative, lorsque le CESE se saisit lui-même d’un sujet qu’il juge pertinent. Ces avis sont adoptés en séance plénière — le Comité se réunit neuf fois par an — à la majorité simple. Ils sont ensuite transmis aux institutions et publiés au Journal officiel de l’Union européenne.
La procédure interne suit un chemin balisé : la section compétente désigne un rapporteur, constitue un groupe d’étude composé d’une douzaine de membres issus des trois groupes, rédige un projet d’avis, le débat, cherche le consensus, puis le soumet au vote de l’assemblée plénière. Ce processus, délibérément lent et collégial, est à la fois la force et la limite du CESE : il garantit que tous les intérêts s’expriment, mais au prix d’une dilution possible des positions trop tranchées ; dans un mouvement qui n’est pas sans liens avec une forme de « mini-Parlement européen ».
B – Le Comité des régions (CoR)
Composition et répartition
Si le CESE donne la parole à la société civile organisée, le Comité des régions (CoR) est lui l’assemblée des élus locaux et régionaux. Créé en 1994 par le Traité de Maastricht — et ancré à l’article 305 du TFUE — il est la réponse institutionnelle à un constat simple : environ 70 % des politiques européennes sont mises en œuvre par des collectivités locales et régionales, et il était aberrant qu’elles n’aient aucune tribune formelle pour peser sur leur conception.
Le CoR rassemble 329 membres titulaires et autant de suppléants, tous obligatoirement détenteurs d’un mandat électif local ou régional dans leur pays d’origine — maires, présidents de régions, conseillers départementaux. C’est là une différence fondamentale avec le CESE : les membres du CoR sont des élus, pas des représentants de corps intermédiaires. Ils siègent au CoR à titre personnel mais conservent en parallèle leurs fonctions au niveau local ou régional. La répartition entre États suit une logique similaire à celle du CESE — 24 membres pour l’Allemagne, la France et l’Italie, jusqu’à 5 pour les plus petits EM.
Contrairement au CESE qui s’organise en groupes d’intérêts socioprofessionnels, le CoR est structuré en groupes politiques calqués sur ceux du Parlement européen, ce qui lui donne un caractère délibérément partisan et plus tranché dans l’expression des positions. On y retrouve le PPE (le groupe le plus important), le PSE (socialistes), Renew Europe, les Verts, le Groupe de l’Alliance européenne, le groupe ECR, et quelques non-inscrits. Cette organisation partisane permet au CoR de s’inscrire dans les grands débats politiques européens, mais suscite aussi des tensions : au CoR, on vote parfois davantage selon les couleurs politiques que selon les intérêts territoriaux, ce qui est à garder en tête en matière de cohérence des positions et de ressenti national.
Le Comité est présidé pour deux ans et demi par un président élu en plénière. Depuis février 2025, cette présidence est assurée par Kata Tüttő, une personnalité politique hongroise, ancienne élue municipale de Budapest, dont le mandat couvre jusqu’à l’été 2027.
Organisation et travaux
Le CoR fonctionne à travers six commissions thématiques spécialisées, couvrant respectivement les politiques de cohésion territoriale, la citoyenneté et la gouvernance, l’environnement et le changement climatique, la politique économique, la compétitivité et l’éducation, les ressources naturelles, les affaires européennes et la coopération internationale. Un Bureau coordonne les travaux généraux.
La production principale reste l’avis, selon un processus similaire à celui du CESE — rapporteur, groupe de travail, vote en section puis en plénière. Le CoR se réunit en session plénière six fois par an. Ses avis peuvent être obligatoires (dans dix domaines précis définis par les traités, dont la cohésion économique et sociale, l’environnement, les transports, la santé publique, la formation professionnelle ou le tourisme), facultatifs sur demande des autres institutions, ou d’initiative propre. Depuis le Traité de Lisbonne, le CoR dispose également du droit de saisir la Cour de justice de l’UE s’il estime qu’une législation européenne viole le principe de subsidiarité — un droit rarement exercé, mais dont la seule existence constitue une assurance pour ses prérogatives.
C – Le processus de comitologie
Ce que c’est
La comitologie est l’un de ces termes qui font fuir l’européen ordinaire — et avec une certaine raison. Derrière ce mot technique se cache pourtant une réalité politique fondamentale : la question de savoir qui contrôle la Commission européenne lorsqu’elle applique les lois que le Parlement et le Conseil ont adoptées.
Le cœur du mécanisme est simple. Lorsque le législateur européen adopte un texte de portée générale — un règlement, une directive — il lui est généralement impossible d’en prévoir tous les détails d’application. En France, la loi fixe les grands principes ; il faut ensuite qu’un règlement en définisse les modalités concrètes : les seuils, les délais, les procédures, les annexes techniques. A l’UE, ce rôle revient à la Commission, à travers ce que les traités appellent les actes d’exécution, visés à l’article 291 du TFUE. Or, déléguer cette compétence exécutive à la Commission sans aucun contrôle politique aurait été insupportable pour les EM, qui n’entendent pas voir l’institution bruxelloise s’émanciper de leur regard. Ce n’st pas parce qu’un acte fixe des modalités résiduelles ou d’obscurs standards techniques à souhait qu’il n’est pas important, bien au contraire. Pour tout gouvernement un peu méfiant/attentif sur un sujet, le diable se cache dans les détails ; hors de question donc de n’avoir point voix au chapitre. C’est de cette tension fondamentale qu’est né le système de comitologie, progressivement mis en place à partir des années 1960 et profondément réformé en 2011 par le règlement (UE) n° 182/2011, encore en vigueur aujourd’hui.
La comitologie désigne ce faisant l’ensemble des procédures par lesquelles les EM, réunis dans des comités spéciaux composés de leurs représentants, supervisent l’adoption par la Commission de ses actes d’exécution. C’est une forme de contrôle intergouvernemental intégré au processus exécutif — une surveillance permanente, technique et discrète, que les gouvernements exercent sur l’administration bruxelloise.
Il faut bien distinguer les actes d’exécution des actes délégués, visés à l’article 290 du TFUE. Ces derniers permettent au législateur de déléguer à la Commission le pouvoir de compléter ou de modifier certains éléments non essentiels d’un acte législatif. Contrairement aux actes d’exécution, les actes délégués ne passent pas par les comités de comitologie, mais peuvent être révoqués par le Parlement européen ou le Conseil dans un délai défini — ce qui constitue un autre type de contrôle, cette fois bicéphale.
Aujourd’hui et demain
Le registre de comitologie, accessible publiquement en ligne sur le site de la Commission, recense plusieurs centaines de comités actifs — le chiffre exact fluctue selon les mandats législatifs, mais tourne généralement autour de 250 à 300 comités permanents, sans compter les groupes d’experts connexes. Ces comités couvrent l’ensemble des politiques de l’Union : de la sécurité alimentaire à la politique commerciale, de la réglementation financière aux normes environnementales, en passant par les médicaments, les substances chimiques ou les transports.
Chaque comité est composé de représentants des EM — en pratique des fonctionnaires ministériels spécialisés — et présidé par un fonctionnaire de la Commission qui ne prend pas part au vote. Ils se réunissent plusieurs fois par an, souvent à Bruxelles, examinent les projets d’actes d’exécution que leur soumet la Commission et émettent un avis.
La Commission doit soumettre ses propositions à l’une de deux procédures principales :
- La procédure d’examen, utilisée pour les mesures les plus importantes (politique agricole, fiscalité, environnement, marchés financiers). Une majorité qualifiée favorable engage la Commission à adopter le texte. Une majorité qualifiée défavorable lui interdit de l’adopter. En l’absence de majorité dans un sens ou dans l’autre, la Commission retrouve une marge de manœuvre — mais peut également saisir un comité d’appel composé de représentants des États à un niveau politique supérieur.
- La procédure consultative, résiduelle, pour les actes d’exécution de moindre portée. Le comité donne un avis dont la Commission doit « tenir le plus grand compte », formule pudique qui lui laisse en réalité une flexibilité assez considérable.
Le Parlement européen et le Conseil disposent également d’un droit d’information et d’un droit de regard : ils reçoivent simultanément les projets d’actes soumis aux comités, et peuvent s’opposer si la Commission outrepasse les compétences qui lui ont été déléguées.
La comitologie a longtemps été présentée comme le symbole d’une Union opaque, décidant en coulisses et loin du regard démocratique. Ce reproche n’est pas infondé : les réunions des comités se tiennent à huis clos, les débats sont techniques, et la visibilité politique de ces procédures est quasi nulle pour le grand public. En réponse aux scandales sanitaires des années 1990 — la crise de la vache folle notamment — et à la pression du Parlement européen qui s’estimait tenu à l’écart, le système a progressivement gagné en transparence, avec la publication des relevés de vote et des procès-verbaux dans le registre de comitologie.
En 2017, la Commission avait tenté de réformer le règlement de 2011, notamment pour résoudre le problème récurrent des situations de blocage — lorsque les États ne parviennent pas à dégager une majorité qualifiée, ni pour ni contre, laissant la Commission dans une position inconfortable où elle doit décider seule de mesures très sensibles (comme le renouvellement des autorisations de pesticides ou d’OGM). La proposition prévoyait notamment de ne plus comptabiliser les abstentions dans le calcul de la majorité et de créer un second niveau d’appel ministériel. Mais comme l’ont relevé des chercheurs de l’Université de Maastricht, cette proposition visait davantage à transférer la responsabilité politique sur les EM qu’à résoudre les problèmes structurels de légitimité démocratique du système. Elle a finalement été retirée en février 2025, faute d’accord prévisible.
II – Quelles actions, et quelle influence concrète ?
A – CESE et CoR : l’enjeu de la visibilisation des positions de la société civile et des acteurs locaux
Des organismes consultatifs, premier degré
Le CESE et le CoR partagent une même condition institutionnelle fondamentale, que l’on peut résumer brutalement : personne n’est obligé de les écouter. Leurs avis ne lient pas les institutions européennes. Lorsque le Parlement ou le Conseil reçoivent l’avis du CESE ou du CoR sur une proposition législative, ils prennent connaissance du document, ils peuvent en tenir compte — et parfois le font, notamment lorsque les arguments sont convaincants ou que la pression politique est perceptible — mais rien ne les y oblige juridiquement.
Il y a certes un minimum formel. La consultation est obligatoire dans un certain nombre de domaines définis par les traités. Le Parlement, le Conseil ou la Commission doivent consulter le CESE sur les politiques sociales, le marché intérieur, la formation professionnelle ou l’environnement, et le CoR sur la cohésion économique et sociale, les réseaux transeuropéens, la santé publique, l’éducation ou le tourisme, entre autres. Mais cette obligation de consulter ne crée pas une obligation de suivre les recommandations. Exactement le même principe que l’obligation de réponse dans une initiative européenne (voir plus loin). La nuance est essentielle. Comme le notait clairement une étude du Delors Centre, le problème n’est pas que les avis du CoR sont ignorés — il arrive qu’ils soient réellement pris en compte, parfois même intégrés dans des rapports du Parlement européen — mais que les institutions n’ont aucune incitation institutionnelle à le faire systématiquement. Les eurodéputés ne savent souvent même pas si un avis du CoR existe sur le texte qu’ils débattent.
Le CoR est également handicapé par une question de timing. Il reçoit les propositions législatives en même temps que les colégislateurs, mais ne tient que six sessions plénières par an pour adopter ses avis. Quand le CoR se prononce, le Parlement et le Conseil ont souvent déjà arrêté leurs premières positions — le moment où ils seraient le plus réceptifs à un avis externe. Cela ne signifie pas que le CESE et le CoR ne servent à rien. Leur utilité est réelle mais opère sur un mode différent : moins la contrainte juridique que l’influence diffuse, la mise en réseau et la production d’une expertise territorialement ancrée.
Le CoR, en particulier, a développé au fil des années une gamme d’outils qui lui permettent d’agir en amont de la procédure législative. Ses évaluations de l’impact territorial (TIA, pour territorial impact assessment) permettent d’estimer comment une proposition législative affectera concrètement les régions et les villes de l’Union — une ressource précieuse pour les fonctionnaires de la Commission dont les études d’impact ignorent souvent la dimension infranationale. Son Réseau de surveillance de la subsidiarité (SMN – subsidiarity monitoring network) collecte les positions des parlements régionaux et locaux sur les propositions européennes. Aussi, la plateforme RegHub — intégrée en 2021 dans la « plateforme Fit for Future » de la Commission chargée de l’évaluation ex post de la législation existante — permet de remonter des retours pratiques sur l’application des règles au niveau local. Ces outils font du CoR un hub d’information précieux, même si cette expertise reste sous-exploitée.
Le CESE, de son côté, joue un rôle important dans l’articulation des positions des partenaires sociaux au niveau européen. Il est parfois le seul endroit où employeurs et syndicats peuvent et/ou acceptent de débattre ensemble sur un texte, ce qui lui confère une valeur ajoutée en termes de légitimité sociale. Le fait que la Commission ait à plusieurs reprises intégré dans ses propositions amendées des observations du CESE — parfois substantielles — montre que l’influence existe, même si elle est discrète.
Une réforme conscientisée mais dont personne ne veut
Les réflexions sur l’avenir de ces deux institutions sont nombreuses, qu’elles soient le fruit d’un travail universitaire ou d’acteurs de terrain. Parmi les idées, la formalisation de son rôle dans les études d’impact de la Commission, ou l’établissement d’un droit pour le CoR d’approcher le Parlement européen avec des demandes d’action législative dans les domaines relevant de sa compétence obligatoire, et d’y être associé aux travaux des commissions parlementaires concernées.Ces propositions auraient l’avantage de ne pas provoquer de « guerre des institutions » en soulevant des prétentions concurrentes à la représentativité.
Mais ces réformes se heurtent aux résistances prévisibles. Le Parlement européen voit épisodiquement dans le CoR un concurrent potentiel pour la représentation des citoyens. La Commission préfère un partenaire technique plutôt qu’un acteur doté d’un agenda politique autonome. Le Conseil, enfin, représentant les gouvernements nationaux, entretient une relation structurellement ambivalente avec des collectivités locales qui parlent pour un autre niveau de gouvernance, parfois concurrent du sien. Dans ce rapport de force, aucune des institutions centrales n’a intérêt à renforcer significativement la position du CoR. Voilà qui explique que les appels à la réforme, réguliers depuis des décennies, n’aient guère abouti.
B – La comitologie, où comment ne pas laisser trop de pouvoirs à la Commission
La comitologie est souvent résumée à une procédure technique, presque bureaucratique. C’est oublier ce qu’elle révèle sur la dynamique fondamentale des rapports de pouvoir au sein de l’Union : les États ont délégué à la Commission des compétences qui auraient paru inimaginables quelques années auparavant, et ils ont immédiatement cherché à se doter d’instruments pour en surveiller l’usage.
La Commission est certes une institution puissante — dotée du monopole de l’initiative législative, gardienne des traités, arbitre de la concurrence —, mais elle reste une petite administration à l’échelle du continent qu’elle est censée gouverner. Environ 30 000 fonctionnaires, ce qui la place au niveau de ressources humaines d’une grande ville européenne (la ville de Paris, c’est plus de 50 000 agents par exemple). Elle ne peut pas tout faire seule. Elle a besoin des EM, de leurs experts, de leurs données, de leurs administrations, de leur connaissance des réalités nationales pour élaborer des textes applicables. Les comités de comitologie remplissent aussi cette fonction : ils sont le canal par lequel les administrations nationales font remonter leur expertise sectorielle vers Bruxelles.
Mais ils remplissent simultanément une fonction politique de surveillance. Chaque fois que la Commission doit soumettre une mesure d’exécution à un comité, elle doit s’assurer que sa proposition est politiquement acceptable pour les EM. Les réunions de comité sont le moment où les représentants nationaux peuvent bloquer, demander des modifications, conditionner leur soutien — bref, exercer une influence en dehors du cycle législatif ordinaire. C’est particulièrement sensible dans les domaines où les enjeux économiques sont importants : l’agriculture, les produits phytosanitaires, les substances chimiques, les médicaments, les normes techniques. Ce n’est pas un hasard si c’est précisément dans ces secteurs que les situations de blocage — ni pour, ni contre, sans majorité — se produisent le plus fréquemment.
La tension inhérente au système tient à ce que les EM veulent à la fois que la Commission soit efficace (qu’elle adopte des actes d’exécution rapides et cohérents pour que les marchés fonctionnent) et qu’elle reste sous contrôle (qu’elle ne s’émancipe pas de leurs intérêts économiques ou politiques nationaux). Ces deux objectifs sont souvent contradictoires. Le retrait de la proposition de réforme en 2025 illustre cette paralysie : tout le monde savait qu’il fallait réformer, mais personne n’était prêt à accepter le rééquilibrage politique que cela impliquait. Nous savons ce qu’il faut faire, mais nous ne savons pas comment le faire pour nous en sortir… cela vous rappelle quelque-chose ?
III – En dehors de la bulle, un écosystème construit autour de la décision européenne
A – Le cas général : les « lobbies », terme générique s’il en est
Un lobby, c’est quoi ?
Bruxelles est, après Washington, la deuxième ville du monde pour le lobbying. C’est un fait brut, souvent cité et fantasmé, rarement pleinement compris dans ses implications. Environ 50 000 lobbyistes y travaillent pour le compte de plus de 12 000 organisations inscrites au registre de transparence de l’Union européenne, soit un ratio d’environ 70 lobbyistes par député au Parlement européen. Ces chiffres donnent le vertige — et ils ne représentent que la partie visible de l’iceberg, celle qui s’est volontairement inscrite dans le registre.
Entre février 2024 et février 2025, 343 millions d’euros ont été dépensés en lobbying par 162 entreprises et organisations pour tenter d’influencer la prise de décision à Bruxelles, selon les ONG Corporate Europe Observatory et LobbyFacts — une hausse de 13 % par rapport à la même période l’année précédente, et une augmentation d’un tiers du total déclaré depuis 2020. Ces chiffres ne couvrent que les organisations déclarant plus d’un million d’euros de dépenses annuelles — encore une fois, la partie la plus visible d’un phénomène beaucoup plus large.
Une fois ceci posé, on serait tenté de céder aux sirènes du « tous pourris » et d’en conclure que l’argent est roi en terre brabançonne. Le terme « lobby » souffre en effet d’une connotation péjorative persistante, qui masque la réalité de sa diversité. Les acteurs qui cherchent à influencer les décisions européennes forment en effet un spectre extraordinairement varié.
Il y a d’abord les fédérations sectorielles, représentant des industries entières au niveau européen : Business Europe pour le patronat, la CES pour les syndicats, le Conseil européen de l’industrie chimique (CEFIC), l’Association des constructeurs européens d’automobiles (ACEA), les représentants de l’industrie pharmaceutique (EFPIA), du numérique (DigitalEurope), de l’agroalimentaire, de l’énergie, des télécommunications… bref, il y en a pour tous les goûts. Ces structures disposent souvent d’équipes relativement importantes, d’un accès régulier aux fonctionnaires de la Commission et aux rapporteurs du Parlement, et d’une longue expérience de la négociation européenne – fruits d’une installation dans l’écosystème remontant à plusieurs décennies.
Il y a ensuite les entreprises qui lobbient directement, sans passer par une fédération. Parmi les acteurs les plus dépensiers, on trouve les géants technologiques américains (Meta, Microsoft, Apple et Google), des représentants de l’industrie chimique (Bayer), ainsi que plusieurs agences de relations publiques généralistes comme Fleishman-Hillard, FTI Consulting ou Kreab. Ceci, sans même évoquer les très classiques agences de conseil – McKinsey, Deloitte, etc. qui disposent aussi d’équipes étoffés dans les quelques rues du quartier européen.
Il y a enfin les organisations non gouvernementales, les think tanks, les syndicats et les organisations citoyennes, qui pratiquent eux aussi le lobbying – même s’ils préfèrent souvent parler de « plaidoyer » ou d’ « advocacy ». Ça fait plus « propre » pour le chaland mais cela reste le même métier avec les mêmes procédés. Citons en vrac Greenpeace, WWF, Amnesty International, la Fédération européenne des Banques alimentaires, ou encore des coalitions ad hoc constituées le temps d’un dossier législatif particulier.
Une présence autant tolérée que décriée
La présence massive des groupes d’intérêt à Bruxelles n’est pas un accident. Elle est structurellement nécessaire pour une raison simple : la Commission est, on l’a dit, une petite administration qui doit réguler une économie continentale d’une complexité vertigineuse. Fixer les normes d’émission des voitures électriques sans les ingénieurs de l’industrie automobile, réguler les marchés financiers sans l’expertise des banques, définir les seuils de pesticides autorisés sans les données agronomiques des fabricants ni celles des ONG — tout cela serait non seulement difficile mais dangereux. Les groupes d’intérêt remplissent donc une fonction d’expertise que les institutions ne peuvent pas produire seules. C’est d’ailleurs pourquoi la Commission organise des consultations publiques avant de proposer un texte législatif.
Cette dépendance à l’expertise externe crée une vulnérabilité évidente : les acteurs qui disposent de l’information la plus précise sur les effets d’une réglementation sont souvent ceux qui ont le plus intérêt à en influencer le contenu. La frontière entre information utile et lobbying intéressé est souvent mince, et les scandales ont montré que certains acteurs n’hésitent pas à la franchir. Si la corruption n’est naturellement pas le mode ordinaire de fonctionnement du lobbying à Bruxelles, des scandales existent et ont pu avoir des effets durables (et délétères sur l’image des affaires publiques européennes). Le Qatargate, révélé en décembre 2022, a mis en lumière des versements présumés en espèces à des eurodéputés et membres de leur entourage en échange d’influences favorables aux intérêts du Qatar et du Maroc — un choc institutionnel qui a conduit à des réformes significatives du Parlement européen en matière de transparence et d’encadrement des contacts avec des pays tiers. L’affaire Huawei, un brin plus discrète, a, elle aussi suscité des questionnements sur la porosité entre les milieux tech, les gouvernements et les institutions européennes.
En réponse à ces scandales et à une pression croissante de la société civile, le registre de transparence a été renforcé. Au 10 mars 2025, plus de 13 707 entités y sont inscrites. Les règles ont été révisées : les eurodéputés ne peuvent désormais plus exercer d’activité de lobbying dans les six mois qui suivent la fin de leur mandat, et sont contraints de s’inscrire au registre pour mener de telles actions et pénétrer les bâtiments de l’institution. Mais le registre reste fondé sur la déclaration volontaire, et la Cour des comptes européenne elle-même a relevé dans un rapport de 2024 ses limites en matière de fiabilité et de contrôle.
B – Le cas particulier : les initiatives citoyennes, étendard cadenassé de la démocratie directe fantasmée
À côté des groupes d’intérêts organisés, les traités (article 11 du TUE) offrent aux citoyens européens un outil de démocratie participative directe : l’Initiative citoyenne européenne (ICE). Instituée par le Traité de Lisbonne et opérationnelle depuis 2012, elle permet à un groupe de citoyens de demander à la Commission de proposer une législation sur un sujet précis, à condition de recueillir un million de signatures dans au moins sept États membres (avec un seuil minimal de signatures par pays).
Douze initiatives ont réussi à franchir ce cap depuis l’origine. Les sujets sont révélateurs de ce qui mobilise les citoyens suffisamment pour signer : le droit à l’eau (Right2Water, 2014), le glyphosate (Stop Glyphosate, 2017), les droits des minorités (Minority SafePack, 2017), la fin des cages dans l’élevage (End the Cage Age, 2020), la protection des abeilles (Save Bees and Farmers, 2023), la fourrure (Fur Free Europe, 2023), ou encore l’accès à l’avortement (My Voice, My Choice, 2025). En mai 2025, une douzième ICE a franchi le cap du million de signatures : elle demande l’interdiction des thérapies de conversion, et a atteint le nombre requis dans des circonstances inédites, alors que 200 000 signatures manquaient encore le matin de la date limite.
Mais le succès dans la collecte des signatures ne se traduit pas automatiquement en législation. C’est la limite fondamentale de l’outil. La Commission a l’obligation d’examiner les ICE ayant atteint le seuil et de publier une réponse motivée. Elle n’a pas l’obligation de proposer une législation. Dans la plupart des cas, elle répond en indiquant qu’elle « prend note » de l’initiative, qu’elle travaille sur des mesures « dans la même direction » ou qu’elle mandate des études complémentaires. Pour End the Cage Age, la Commission avait annoncé une proposition législative avant fin 2023 : en 2025, la proposition n’était toujours pas venue, au point qu’une coalition de 170 ONG a saisi la Cour de justice de l’UE pour manquement. Nulle ICE n’a à ce jour débouché sur une législation directement issue de la demande citoyenne. L’outil crée de la visibilité, mobilise des coalitions et met des sujets à l’agenda — mais le dernier mot reste à la Commission.
C – Les journalistes, ou comment couvrir une scène médiatique parfois négligée au national
Couvrir l’Europe ? Merci, mais non merci
Il existe une asymétrie persistante et paradoxale dans la façon dont l’information européenne circule. Les décisions prises rue de la Loi à Bruxelles affectent directement la vie des centaines de millions de citoyens de l’Union — les prix de l’énergie, les normes alimentaires, la réglementation numérique ou, bien sûr, les règles migratoires. Pourtant, la couverture médiatique de ces décisions dans les médias nationaux reste largement insuffisante, fragmentée, et souvent réduite à des moments de crise ou d’affrontement politiques visibles – le clash et le cliché, sans réellement aborder le fond, les complexités, les réalités. Que l’on considère simplement la négociation du prochain budget pluriannuel.
La raison en est structurelle. Un journaliste politique français couvre d’abord la France — ses majorités (ou pas), ses scandales, ses réformes (ou pas). Un correspondant à Bruxelles induit des coûts, produit des contenus qui nécessitent un contexte étoffé, n’est pas certain d’intéresser le lecteur ordinaire, et obtient en fin de compte des audiences plus faibles que ses collègues en charge du pouvoir national. Résultat : la couverture de l’UE dans les médias généralistes nationaux est souvent épisodique : correcte lors de (certains) sommets, à la limite du caricatural lors des scandales ou des grands textes législatifs, quasi absente le reste du temps. Faisons d’ailleurs l’expérience : sur l’ensemble des lecteurs du CRSI, combien ont cliqué sur le lien de la présente note ou d’une note précédente portant sur l’UE ? Combien n’ont pas été d’emblée rebutés par sa longueur et ses phrases à rallonge (là, je plaide coupable) ? Et combien sont in fine arrivés jusqu’à ces lignes ? L’Europe n’est pas sexy, c’est un fait.
Or, ce phénomène a une conséquence politique directe que les observateurs répètent depuis des décennies : les électeurs votent aux élections européennes en fonction de considérations nationales, parce que c’est l’Europe nationale qu’ils connaissent et qu’ils jugent, pas l’Europe de Bruxelles. Le terme « Bruxelles » renvoyant d’ailleurs parfois moins à la capitale belge qu’à une masse informe et difforme, nourrie de bureaucratie, et dont on sait qu’elle existe sans vraiment prendre la peine d’aller plus loin. A l’image de l’ensemble des affaires européennes, la distance qu’elles représentent par rapport au quotidien du citoyen lambda semble bien plus grande qu’avec le national, une distance en partie justifiée mais surtout construite par un récit national trouvant un échappatoire commode à des décisions aux conséquences peu populaires – voire, comme dans la Hongrie d’Orban, un bouc-émissaire idéal. Avec un peu d’audace, on pourrait dire que le déficit d’information européenne nourrit le déficit démocratique reproché à cette même construction communautaire.
Les tentatives de créer des médias européens grand public n’ont jamais vraiment abouti. Euronews (chaine privée) existe depuis 1993, Arte depuis le début des années 1990, des émissions spécialisées sont produites sur le service public en France, en Belgique ou en Allemagne — mais aucun de ces projets ne suffit à créer une sphère publique européenne comparable à ce qu’est la presse nationale pour les débats internes. La diversité linguistique, les différences de culture politique et l’enracinement du journalisme dans les contextes nationaux constituent des obstacles que ni la bonne volonté institutionnelle ni les financements publics n’ont pu (voulu ?) surmonter durablement.
La presse spécialisée : un espace vivant, en transformation, mais qui s’adresse encore aux initiés
À côté de cette couverture nationale défaillante s’est développée, à Bruxelles même, une presse spécialisée distincte et vivante — mais qui s’adresse avant tout aux acteurs de la « bulle » : lobbyistes, fonctionnaires, eurodéputés, consultants, diplomates, chercheurs, stagiaires en quête d’un avenir, etc. Cette presse d’initiés a une audience restreinte mais très influente dans ce milieu ; elle est lue par ceux qui font les décisions et conseillent les décideurs (administrateurs, MEPs, assistants parlementaires, chercheurs…).
Arrivé à Bruxelles en 2015, Politico Europe s’est rapidement imposé dans le paysage des affaires européennes avec une force de frappe sans équivalent dans le petit monde du rond-point Schuman. Le média américain a imposé sa franchise avec un modèle fondé sur les newsletters gratuites (produit d’appel) ou payantes (contenus sectoriels spécialisés), des accès/interviews exclusifs, des scoops et une culture du off assumée. Ce genre de média a clairement pour ambition d’acquérir en influence et de représenter un incontournable de l’information dans la « bulle » bruxelloise. Leur lectorat, en croissance continue, explique pourquoi leurs correspondants ont un accès privilégié à la Commission ou au Conseil – que les médias nationaux n’obtiennent pas toujours. Politico a d’ailleurs essaimé au national par la suite : Londres, Paris, Madrid, Berlin et même Canberra.
Euractiv est le second acteur majeur de cette écologie médiatique. Fondé à la fin des années 1990, il a développé un modèle de réseau éditorial décentralisé dans une vingtaine de pays européens, combinant couverture politique et thématique. Il connaît depuis 2024-2025 une phase de consolidation et de changements de direction notables, marqué par un modèle de newsletter calqué sur le système de Politico. Ainsi, le correspondant en chef de Politico Europe est notamment devenu rédacteur en chef d’Euractiv en 2025.
Il faut également mentionner Agence Europe – le plus ancien média orienté sur l’Europe : 1953, soit deux ans à peine après l’entrée en vigueur du traité CECA. Son Bulletin Quotidien Europe suit l’actualité européenne depuis plus de soixante-dix ans, s’attachant à un suivi législatif très précis et faisant la part belle à des informations peu ou pas relayées ailleurs. C’est une référence pour tous ceux qui suivent l’actualité institutionnelle de près, même si sa notoriété hors du cercle des initiés reste quasi nulle.
Et on en oublie bien d’autres.
Ce constat — une scène bruxelloise riche en acteurs, mais hermétique au grand public — est peut- être le résumé le plus honnête de l’écosystème qui s’est construit autour de la décision européenne. Une machine bien rodée, influente, peuplée d’experts et de professionnels de l’influence, mais dont la démocratisation reste l’un des chantiers les plus difficiles qu’il reste encore à mener.
Conclusion
La consultation est donc un phénomène aux multiples visages à l’Union européenne. Qu’elle soit canalisée via des instances officielles ou plus libre au moyen d’acteurs privés, elle reste avant tout une opération d’influence et de défense des intérêts propres à une catégorie, un secteur ou une corporation. L’institutionnalisation de la défense des points de vue des entités locales et des différents groupes sociaux (par le CoR et le CESE) fait sens dans l’optique d’une construction européenne sui generis, en quête d’une légitimité par les acteurs de terrain et qui a besoin d’une expertise non possédée par les services internes. Cependant, l’institutionnalisation a provoqué une dilution maximale des intérêts de chacun, en ce que nulle entreprise ou secteur particulier ne peut se satisfaire efficacement d’une vague assemblée chargée de donner des avis non contraignants – la probabilité de pouvoir y défendre efficacement son opinion étant particulièrement mince. En ce sens, l’influence et l’expertise sectorielle sont rapidement sortis des cadres institutionnalisés afin de prendre des formes variées, mais à chaque fois orientées vers la maximisation des effets. C’est ainsi que le terrain de chasse favori est rapidement devenu le Parlement européen, au gré des élargissements de compétences de l’institution. Ceci, sans évoquer l’évidence : les services de la Commission ; qui ont, quasiment de tout temps, été les interlocuteurs premiers de quiconque veut avoir son mot à dire.
En effet, celui qui tient en premier le stylo maîtrise bien plus de choses que n’importe qui à sa suite.
Ceci, les EM l’ont bien compris et ils ont voulu encadrer cette Commission à laquelle ils ont donné plus de pouvoirs tout en s’inquiétant des conséquences. La comitologie est, en ce sens, une réponse typiquement européenne à un fonctionnement européen. De la même manière que, pour des raisons de dépolitisation, la Commission tire ses racines de la technocratie la plus pure (au sens positif du terme), le remède à une instance qui se voudrait trop entreprenante passe lui aussi par une réponse technocratique. La volonté de ne pas saborder un compromis durement acquis au Conseil autant que l’obsession du détail – utile lorsqu’il s’agit d’harmoniser 27 législations différentes – justifie l’examen rigoureux de ces actes d’exécution par une pléthore de comités spécialisés. D’un point de vue « com », le résultat de ce travail y est des plus ingrats, ne fait jamais la une des médias et, à vrai dire, ne doit pas enregistrer de bonnes statistiques de visibilité sur Eur-Lex. Pour autant, pour n’importe quel professionnel ou entreprise du secteur concerné, il peut définir le cadre réglementaire dans lequel exercer.
On l’aura compris, une part significative du travail quotidien qui se déroule dans et en parallèle des institutions reste sous la surface – l’image de l’iceberg devenant dès lors particulièrement pertinente. Non pas par volonté du secret ou non-accessibilité délibérée des documents – ce serait plutôt l’inverse – mais simplement par désintérêt prononcé (et assumé) pour la matière. Comment espérer autre-chose alors que les conseils européens ont déjà une couverture fort variable selon les EM – quand ils en ont une ? On aura ainsi remarqué que la propension d’un groupe social, d’un média, voire d’un pays, à s’intéresser et à faire s’intéresser à un sujet est fonction de l’importance des textes en discussion. La réforme du travail frontalier n’intéresse que le Luxembourg ; en revanche dès qu’il est question d’agriculture et de PAC, il serait presque criminel pour une chaîne d’info française de ne pas avoir son direct, son plateau, ses « experts ».
Ainsi, les instances consultatives et les lobbies sont bel et bien des acteurs à part entière du processus décisionnel. Caricaturés parfois, méconnus trop souvent, leur existence et leurs fonctions réelles gagneraient à être davantage visibles mais surtout expliquées et démythifiées. Cependant, beaucoup d’organismes tout aussi sinon plus essentiels encore attendent de subir le même traitement et il semble illusoire d’espérer mieux tant que le continent n’aura pas un espace médiatique réellement unifié – par-delà les différences culturelles, linguistiques ou de contexte national. En somme, et comme le dit non sans dérision le personnage principal de la série « Parlement » : « Il y a une émission de télévision sur l’Europe ? Quel ennui… ».
* Les propos évoqués aux présentes brèves relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution
Sources et bibliographie :
Sources institutionnelles
Comité des Régions, « Notre travail ». Disponible sur : https://www.cor.europa.eu/fr/notre-travail
Comité des Régions, site officiel. Disponible sur : https://www.cor.europa.eu/fr
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https://www.eesc.europa.eu/fr/propos
Commission européenne, « Actes délégués et d’exécution : la comitologie ». Disponible sur :
https://commission.europa.eu/law/law-making-process/adopting-eu-law/implementing-and-delegated-
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Commission européenne, « Adopter la législation de l’UE : actes délégués et d’exécution ». Disponible sur
: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/adopting-eu-law/implementing-and-delegated-
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Commission européenne, Registre de la comitologie. Disponible sur :
https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/committees?lang=en
Cour des comptes européenne, « Special report 05/2024 : EU Transparency Register – provides useful but
limited information on lobbying activities », 17/04/2024. Disponible sur :
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Parlement européen, « Lobby groups and transparency ». Disponible sur :
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“Europeanising European public spheres”, Parlement européen, DG affaires intérieures, 06/2020.
Disponible sur :
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CIRLIG, Carmen-Cristina, “Understanding the European Economic and Social Committee”, Parlement
européen, 10/2020. Disponible sur :
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/659284/EPRS_BRI(2020)659284_EN.pdf
CIRLIG, Carmen-Cristina, “Understanding the EU’s Comitology Procedure”, Parlement européen, 03/2021.
Disponible sur :
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2021/689377/EPRS_BRI(2021)689377_EN.pdf
« Transparency Register », Site officiel. Disponible sur : https://transparency-register.europa.eu/index_en
Eur-Lex pour les références légales et législatives.
Sources académiques et de presse :
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Disponible sur : https://www.contretemps.eu/lire-extrait-courtiers-capitalisme-sylvain-laurens/
ALTUN, Neslihan et SCHULTZ-RUTHENBERG, Elena, “How to Make the Voice of Regions Heard”, Delors
Centre – Hertie school. Disponible sur: https://www.delorscentre.eu/en/publications/how-to-make-the-
voice-of-regions-heard
G. BELLENGHI et E.I.L. VOS, “Proposal to Reform Comitology: Dead, Long Live Comitology”, Maastricht
University, 26/03/2025. Disponible sur : https://www.maastrichtuniversity.nl/blog/2025/03/proposal-
reform-comitology-dead-long-live-comitology
BATISTA CABANAS Leticia, “Did You Know That the EU Bubble Has a Lobby for Lobbyists ?”, European
Correspondent. Disponible sur : https://europeancorrespondent.com/fr/r/did-you-know-that-the-eu-
bubble-has-a-lobby-for-lobbyists
CAUBET, Lou, « Le Comité économique et social européen (CESE) », Touteleurope.eu, 21/06/2026.
Disponible sur : https://www.touteleurope.eu/institutions/le-comite-economique-et-social-europeen-
cese/
CRAIG, Sean, “Lobbying for change in the European Parliament”, The Parliament magazine, 24/01/2023.
Disponible sur: https://www.theparliamentmagazine.eu/news/article/third-country-lobbying-european-
parliament
Vie publique, « Quel est le rôle du Comité européen des Régions ? », 09/08/2024. Disponible sur :
https://www.vie-publique.fr/fiches/20327-quel-est-le-role-du-comite-europeen-des-regions
Articles du CRSI pour références.
