Entre discours politiques et réalité constitutionnelle
Par Raphael Piastra, maitre de Conférences en droit public des Universités
Au fur et à mesure que l’échéance de 2027 approche on voit fleurir un certain nombre d’inepties en matière institutionnelle. C’est particulièrement le cas sur le référendum. La plupart de celles et ceux qui en parlent sont à côté de la plaque. On peut surenchérir sur de Gaulle en disant : Bien entendu, on peut sauter sur sa chaise comme un cabri en disant : “L’Europe, l’Europe, l’Europe”, (ndlr : le référendum, le référendum, le réfrendum) mais cela n’aboutit à rien et cela ne signifie rien… ».
Que dit donc le texte de l’art. 11 C
Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux Assemblées, publiées au Journal Officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.
Lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat.
Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an.
Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l’alinéa précédent sont déterminées par une loi organique.
Si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.
Lorsque la proposition de loi n’est pas adoptée par le peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans suivant la date du scrutin.
Lorsque le référendum a conclu à l’adoption du projet ou de la proposition de loi, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation.
Ce qu’on appelle aussi le référendum législatif porte donc sur trois domaines exclusifs : l’organisation des pouvoirs publics, des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale ou des services publics qui y sont rattachés ou tendant à autoriser la ratification d’un traité pouvant influer sur la Constitution. On y reviendra car c’est là que se situe l’essentiel de l’inconséquence référendaire de certains de nos candidats à la fonction suprême.
L’initiative du référendum est théoriquement partagée entre le gouvernement et les présidents du Parlement. Mais en pratique (notamment présidentialiste) étant donné que c’est un pouvoir propre (dispensé de contreseing selon l’art. 19 C) l’initiative revient de facto au président. C’est un peu comme la dissolution. L’Elysée décide de recourir à ce pouvoir et « l’intendance suit » en quelque sorte.
Ce référendum constitue un contournement légal du Parlement. En effet le texte est soumis directement au peuple sans vote préalable des deux chambres, ou après une transmission sur proposition conjointe. La pratique référendaire a connu une évolution inattendue avec le général de Gaulle.
Dès 1962 un grand débat constitutionnel s’est fait jour sur l’art. 11 C à propos de son usage pour réviser la Constitution. En effet le général de Gaulle a décidé de l’utiliser pour réviser la Constitution et notamment son art 6 afin de consacrer l’élection du président au suffrage direct des électeurs. Ce fut une sorte de référendum constituant du troisième type. Cela a fait l’objet de débats houleux
notamment dans la classe politique mais aussi dans la doctrine juridique. Chacun vitupérait le procédé contraire à la procédure orthodoxe de révision prévue à l’article 89. Monnerville, président du Sénat et anti-gaulliste patenté, parla même de « forfaiture ». De Gaulle « était sûr de son coup » nous confiera Raymond Janot, un de ses conseillers institutionnels.
Qu’en est-il résulté ? Le référendum organisé le 28 octobre 1962, a approuvé à 62,2 % des suffrages exprimés l’élection du président de la République au suffrage universel direct. L’onction populaire a donc lavé le procédé, certes hétérodoxe, de tout soupçon. Au surplus il s’avère que, comme l’ont plaidé les éminents juristes du général (R. Capitant par ex) le président fait indénibalement et au premier chef partie de l’« organisation des pouvoirs publics » prévue dans le champ référendaire.
Et qui aujourd’hui pourrait raisonnablement penser revenir sur ce qui est certainement la révision majeure de la Vè République ?
Par la suite le référendum de 1969 se déroule dans la période post 1968 où une contestation du pouvoir gaulliste s’est faite jour. Le général, contre l’avis de certains de ses proches, se lance à la vérité dans un double référendum constituant là encore. Il propose d’abord la régionalisation (créer des régions dotées de compétences économiques et administratives) et ensuite une intéressante réforme du Sénat (fusion avec le CES). Il est incontestable que, là encore, on reste dans le domaine de l’art. 11. La régionalisation est une politique administrative et économique. La réforme Sénat/CES touche à l’organisation de pouvoirs publics. Une fois encore le procédé de l’art. 11 est très critiqué.
Le « non » l’a emporté avec 52,41 % des suffrages exprimés. Fidèle à son engagement, Charles de Gaulle a démissionné de ses fonctions présidentielles le 28 avril 1969. Là encore le vote populaire a, quelque part, validé mais de façon inversée le procédé. Avec ce référendum – plébiscite on peut souligner qu’« au fond mon père était élu par référendum » (amiral de Gaulle au colloque G. Pompidou, Aurillac, avril 1994).
Par la suite les présidents vont revenir à une logique plus parlementaire du référendum et le « déplébiscitariser » (Claude Emeri). A part sous Chirac en 2000 avec l’adoption inopportune du quinquennat, tous les référendums vont désormais porter sur le domaine européen. Les seuls présidents à n’en avoir pas fait sont VGE et E. Macron. Le premier a souvent répété qu’il « ne souhaitait pas faire des coups institutionnels ».
Alors que dit-on de délirant en cette veille de présidentielle ? Et bien qu’il faudrait faire un référendum sur l’immigration ou sur le voile. Voire d’autres sujets farfelus. Un étudiant de seconde année de droit comprend à la lecture du texte de l’art. 11 que c’est impossible. L’immigration est un sujet fourre-tout par excellence qui est à la fois économique, social, culturel, religieux,…. En l’état du droit il ne peut faire l’objet d’aucun référendum. Si l’on pose la question basique aux français « voulez-vous diminuer l’immigration ? » il y a de très fortes chances que, vu le contexte, ce soit un plébiscite du « oui ». Et après on ferait quoi ? De quelle immgration parle-t-on ? Soyons sérieux ! Quant au voile il ne rentre, non plus, dans aucune des cases de l’art. 11. N’en déplaise à M.Tanguy, une tenue vestimentaire, même faisant polémique, n’entre pas dans le domaine référendaire. Il est même pratiquement certain qu’une loi votée à cet effet, serait censurée par le CC. Evoquer cette thématique relève, en l’état actuel, de la pure démagogie. Ou d’une sorte de délire constitutionnel.
Ces politiques ont-ils dans leurs équipes des constitutionnalistes sérieux aptes à leur éviter de telles inepties ? On peut sérieusement en douter.
En revanche il est des sujets qui pourraient rentrer dans un champ référendaire renouvelé. Une réforme des retraites, la règle d’or budgétaire. Même une phase trois de la décentralisation. Loi de fin de vie aurait pu aussi (E. Macron y a pensé mais n’a pas eu le courage).
Pour ouvrir le champ des possibles de l’art. 11 à ces réformes sociétales, il y a l’art. 89. Cela signifie enclencher une révision qui élargirait le domaine du référendum aux dites réformes. Mitterrand l’a tenté en vain en 1984. En période de guerre scolaire ce n’était pas le moment il est vrai. Ce serait un plus indéniable. Une révision qui permettrait certainement de relancer le référendum lui-même.
Peut-être alors que, bien réfléchi et posé, un référendum sur un problème relatif à l’immigration notamment irrégulière pourrait s’imposer.
Alors qu’il a toujours fustigé les référendums gaulliens, à la fin de son dernier mandat Mitterrand a estimé que le référendum de l’art. 11 faisait désormais partie des moyens pour réviser la Constitution.
Il reste l’hypothèse du référendum d’initiative partagée (RIP). Introduit en 2008, il nécessite le soutien d’un dixième des électeurs et d’un cinquième des parlementaires, mais n’a encore jamais abouti, malgré plusieurs tentatives, à un vote national. Les conditions sont beaucoup trop spécieuses et alambiquées. Une invention de « petits hommes gris » très probablement. Peut-être pour éviter, justement, que ce référendum cher au peuple n’aboutisse ?!…
Mais rappelons-nous de ce que disait avec tant de justesse une grande figure de notre République et du féminisme (le vrai) : « Dans un référendum, les gens ne répondent jamais à la question qu’on leur pose. Ils donnent leur adhésion ou la refusent à celui qui la pose. » — Françoise Giroud
